Uzasadnienie
Wójt Gminy L. decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 54, art. 60, art. 61, art. 62 w związku z art. 106 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego ustalił S. K. (dalej strona lub skarżąca) odpłatność za pobyt babci H. K. w Domu Pomocy Społecznej w L. od dnia umieszczenia to jest od [...] lipca 2019 r. w miesięcznej wysokości 324,09 zł. Wskazał również numer konta, na które opłatę należy uiszczać. Nadto orzeczono o wysokości odpłatności za lipiec 2019 r. i ustalono ją na kwotę 20,91 zł. Kwota odpłatności za miesiące poprzedzające winna zostać wpłacona do 30 listopada 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał, że [...] lipca 2019 r. wyżej wymieniona babcia strony została umieszczona w domu pomocy społecznej. W dalszej kolejności organ przywołał treść przepisów wskazanych w podstawie rozstrzygnięcia, a następnie odniósł się do sytuacji faktycznej występującej w sprawie.
Osoba umieszczona w domu pomocy społecznej jest wdową oraz posiada własne świadczenie rentowe w wysokości 1990,40 zł, co powoduje, że za pobyt we wskazanym domu ponosi odpłatność w wysokości 70% świadczenia, a zatem 1393,28 zł. Pozostałą część kosztów pobytu we wskazanej placówce obowiązane są ponieść syn i wnuki. Zdaniem organu osób zobowiązanych do ponoszenia tej odpłatności jest siedem, natomiast kwota do uiszczenia wynosi 2268,62 zł miesięcznie. Z tego też powodu organ dokonał podziału tej kwoty na liczbę osób zobowiązanych i ustalił wysokość odpłatności na poziomie 324,09 zł. W końcowej części uzasadnienia organ odniósł się do sytuacji majątkowej rodziny strony i wskazał, że dochód ten wynosi 7508,25 zł miesięcznie, a kryterium 300% umożliwiające zwolnienie z ponoszenia tej odpłatności wynosi w przypadku tej rodziny 6330,00 zł i jest niższe od dochodu rodziny.
Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach wniosła strona, która wyraziła swoje niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności podniesiono niezgodność ustaleń dokonanych przez organ ze stanem faktycznym, ponieważ wysokość dochodu rodziny jest zmienna i zależna od uznaniowej premii. Podniesiono naruszenie kolejności osób zobowiązanych do ponoszenia tej odpłatności, jak również zarzucono pominięcie przez organ stałych opłat i rachunków ponoszonych przez rodzinę. W motywach odwołania podniesiono, że w ocenie strony organ nie uwzględnił faktu, że rodzina jest w trakcie budowy domu jednorodzinnego, na budowę którego zaciągnęła kredyt w wysokości 250 000 zł. Nadto podniesiono, że przy wydawaniu decyzji nie uwzględniono opłat ponoszonych na media, podatek czy dojazdy do pracy. W końcowej części uzasadnienia wskazano na trudną sytuację zdrowotną ojca i udzielaną mu pomoc.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przywołało przepisy ustawy o pomocy społecznej, które legły u podstaw wydania kwestionowanej decyzji. W dalszej kolejności przybliżono stan faktyczny oraz stwierdzono, że organ pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa, a decyzja nie nosi cech dowolności. W końcowej części uzasadnienia organ ten wskazał, że strona może wnioskować o zwolnienie z opłaty za pobyt babci w domu pomocy społecznej w ramach odrębnego postępowania, składając stosowny wniosek.
Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej podniosła wydanie kwestionowanej decyzji z naruszeniem postanowień art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. W motywach skargi podkreślono, że przywołany powyżej przepis normuje kolejność osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności i w rozpoznawanej sprawie został naruszony, albowiem jeszcze nie ustalono odpłatności dla osoby zobowiązanej w pierwszej kolejności. Nadto podniesiono, że nie zakończyły się postępowania prowadzone w stosunku do innych osób zobowiązanych. Z tego powodu uznaje, że kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem prawa.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje;
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. Nr 2325 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Ponadto po myśli art. 134 § 2 przywoływanej powyżej ustawy sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącej, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji.
W pierwszej kolejności przyjdzie odnieść się do ograniczenia w uwzględnianiu skargi do sądu administracyjnego, otóż w rozpoznawanej sprawie jest wielce prawdopodobne, że nowa wysokość ustalonej odpłatności za pobyt osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej będzie wyższa od tej, która została ustalona mocą zaskarżonej decyzji. Sygnalizowane prawdopodobieństwo nie oznacza, że faktycznie nowo ustalona odpłatność będzie wyższa, albowiem zależne to będzie od szeregu okoliczności, które nie zostały w ramach prowadzonego postępowania wyjaśnione. Mając na uwadze tę okoliczność Sąd postanowił uwzględnić wniesioną skargę.
Dostrzec należy, że zaskarżona decyzja jak również decyzja organu pierwszej instancji podejmowane były już w oparciu o postanowienia ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1690), która weszła w życie 4 października 2019 r. Okoliczność powyższa ma znaczenie w rozpoznawanej sprawie, albowiem ustawa ta wprowadziła w zakresie ustalania odpłatności za pobyt w domu pomocy szereg istotnych zmian, które także uzewnętrzniły się w niniejszej sprawie. Okoliczność ta ma i takie znaczenie, że dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych jest częściowo zdezaktualizowane.
Stosownie do postanowień art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca. Treść tego przepisu oznacza, że odpłatność ta ma charakter obowiązku o charakterze administracyjnym i spoczywa na osobach wskazanych w art. 61 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że obowiązek ponoszenia tej opłaty spoczywa na osobach zobowiązanych począwszy od dnia umieszczenia, natomiast zadaniem organu administracji publicznej jest niezwłoczne uruchomienie działań zmierzających do ustalenia takiej opłaty, a zatem do zawarcia stosownej umowy lub też do wydania decyzji administracyjnej. Podkreślić należy, że wskazany obowiązek istnieje od momentu umieszczenia osoby we wskazanej placówce, a zatem nie od momentu uzyskania przez umowę lub stosowną decyzję charakteru ostateczności czy też prawomocności. Stwierdzenie to jest o tyle istotne, że osoby zobowiązane muszą mieć świadomość tego, że przeciąganie prowadzenia postępowania administracyjnego nie spowoduje, że część ciążącego na nich obowiązku przestanie istnieć i nie będzie wymagana.
Zgodnie z art. 61 ust.1 ustawy o pomocy społecznej obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Przywołane unormowanie wprowadza nie tylko obowiązek, ale także kolejność osób i podmiotów zobowiązanych do uiszczania tej opłaty. Uwagę zwraca regulacja zamieszczona w art. 61 ust. 1 pkt 2 przywoływanej ustawy, albowiem wskazuje się w niej, że opłatę tę ponoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi. Z bezpośredniego brzmienia przywołanego przepisu nie wynika, aby w ramach zstępnych czy wstępnych wprowadzać zróżnicowanie, jednakże spoglądając na tę kwestie w kontekście obowiązku alimentacyjnego, obowiązek ponoszenia opłaty spoczywał będzie w pierwszej kolejności na zstępnych bliższych osobie umieszczonej w domu pomocy społecznej przed dalszymi zstępnymi.
Po myśli art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przedmiotową opłatę wnoszą: mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 niniejszej ustawy. W przepisie tym wprowadzono dodatkowe regulacje normujące zasady ustalania wysokości tej odpłatności: w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium; w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.
Gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, ponosi tę odpłatność w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa powyżej. Unormowanie takie oznacza, że osoby zobowiązane do ponoszenia tej odpłatności muszą mieć świadomość tego, że w przypadku nie pokrycia całości kosztów pobytu osoby w domu pomocy społecznej, przenoszą ten obowiązek na gminę, a zatem na wszystkich członków danej wspólnoty samorządowej, z której taka osoba umieszczona w domu pomocy społecznej pochodzi. Jako szczególne rozwiązanie należy widzieć treść art. 61 ust. 2a tej ustawy, zgodnie z którym opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą wnosić osoby niewymienione w ust. 2.
W przywoływanej powyżej ustawie z 19 lipca 2019 r. zamieszczono regulację, mocą której w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 tej ustawy, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1 wskazanej ustawy, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w 61 ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2 przywoływanej ustawy. W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 powyższej ustawy, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 tej ustawy, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.
Stosownie do postanowień art. 61 ust. 2f przywoływanej ustawy wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej, o której mowa w art. 61 ust. 2e, ustala się proporcjonalnie do liczby osób obowiązanych do jej wnoszenia. Oznacza to, że rozwiązanie takie wykorzystuje się wyłącznie wówczas, gdy osoby zobowiązane odmówią zawarcia stosownej umowy oraz nie wyrażą zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego.
Prezentując nowe regulacje w zakresie ustalania wysokości odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej dostrzec należy, że stosownie do postanowień art. 4 ust. 6 ustawy z 19 lipca 2019 r. do ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej osób skierowanych do domu pomocy społecznej przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się art. 59 i art. 61 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, a po myśli art. 4 ust. 7 tej ustawy do postępowań o ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 59 i art. 61 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Przedstawiony tu stan prawny odnieść należy do sytuacji faktycznej występującej w rozpoznawanej sprawie. Na wstępie przyjdzie zauważyć, że organ pierwszej instancji przywołał w uzasadnieniu swojej decyzji powyższe przepisy, jednakże analiza akt administracyjnych pozwala zauważyć, że organ ten wykorzystał wcześniej obowiązujące mechanizmy ustalania tej opłaty, a nie te wynikające z unormowań wprowadzonych przywołaną nowelizacją.
W przedłożonych aktach brak jest bowiem informacji na temat podjęcia działań zmierzających do zawarcia umowy o ponoszenie tej odpłatności, albowiem dopiero taka odmowa uprawnia organ do uruchomienia postępowania administracyjnego, w ramach którego ustali sytuację osobistą i majątkową osób zobowiązanych do ponoszenia tej odpłatności. Dodatkowo należy mieć w polu widzenia i to, że w pierwszej kolejności działania te winny zostać podjęte w stosunku do osób zobowiązanych w pierwszej kolejności, a dopiero w drugiej kolejności w stosunku do osób będących na dalszych pozycjach.
Dodatkowo w pierwszej kolejności takie działania winny być podjęte w stosunku do syna osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, a w drugiej kolejności w stosunku do pozostałych osób zobowiązanych, a zatem do wnuków. Z akt administracyjnych nie wynika, że zasadnie organ pierwszej instancji obowiązek ponoszenia tej opłaty rozłożył na siedem osób i przewidział dla nich jedną wysokość tej opłaty. Z treści art. 61 ust. 2e ustawy o pomocy społecznej działania takie podejmowane są w ściśle określonym stanie faktycznym, a z przedłożonych akt nie wynika, aby taka sytuacja miała miejsce.
W świetle powyższego uznać należy, że zaskarżona decyzja jak również decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a to art. 61 ustawy o pomocy społecznej, jak również z naruszeniem postanowień art. 106 ust. 4 i 6 tej ustawy co wyczerpuje przesłankę uwzględnienia wniesionej skargi, a mianowicie naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jak również naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c wyżej wymienionej ustawy).
Na marginesie powyższych rozważań przyjdzie zauważyć, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji ograniczył się do stwierdzeń o zgodności decyzji organu pierwszej instancji z przepisami prawa i nie podjął żądnych działań zmierzających do odniesienia treści decyzji organu pierwszej instancji do zmienionego stanu prawnego.
W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji podejmie w pierwszej kolejności działania zmierzające do ustalenia wysokości odpłatności przez syna osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, a następnie w stosunku do pozostałych osób zobowiązanych, w tym w stosunku do skarżącej. O dalszej kolejności działań mowa była powyżej, zatem tylko tytułem przypomnienia wpierw działania zmierzające do podpisania umowy, a w dalszej kolejności do uruchomienia postępowania administracyjnego i wydania stosownej decyzji, mając w polu widzenia przywołane przepisy i wskazany sposób ich interpretacji.
Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.