Uzasadnienie
W wyniku wniosku "B" S.A Oddział w B. decyzjami z dnia [...] nr [...] i z dnia [...] nr [...] Starosta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej zezwolił spółce "C" z siedzibą w K. na udostępnienie wymienionych nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym położonych w jednostce S. oraz na niezwłoczne zajęcie wymienionych nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym położonych w tej jednostce w celu wykonania czynności związanych z konserwacją linii elektroenergetycznej 110kV relacji [...]. O wydaniu powyższych decyzji obwieszczono w trybie art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego (pismo z dnia 27 listopada i dnia 28 listopada 2018 r.)
Pismami z dnia 28 listopada 2018 r. oraz z dnia 3 grudnia 2018 r. kierowanymi do Starosty [...] "A" w S. wyraziła niezadowolenie z wydanych decyzji wskazując na brak uwzględnienia jej w prowadzonym postępowaniu i wskazywaniu w nim, że przedmiotowe działki mają nieuregulowany stan prawny, podczas gdy jest to niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym. W tym zakresie odwołała się do wielu wydawanych w toku innych postępowań rozstrzygnięć, stanowiska Sądu Najwyższego i wyroków sądów powszechnych i administracyjnych. Powyższe pisma wpłynęły do Starosty [...] - odpowiednio w dniu 3 i 5 grudnia 2018 r., a do Wojewody odpowiednio - w dniu 3 i 6 grudnia 2018 r.
Pismem z dnia 18 grudnia 2018 r. Wojewoda Śląski poinformował Starostę [...] o wpływie do niego powyższych pism, potraktowanych jako skargi "A" w S. w sprawie dotyczącej postępowania prowadzonego z wniosku "B" SA. Wojewoda Śląski powołując się na zapis art. 234 i art. 235 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłał przedmiotowe pismo do rozpatrzenia zgodnie z przepisami powołanego Kodeksu. Jednocześnie poinformował Spółkę o przekazaniu sprawy do Starosty [...], wskazując, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulują relacją pomiędzy postępowaniem skargowym a postępowaniem administracyjnym, które uprzednio zostało wszczęte i toczy się przed organem właściwym w sprawie. Dodał, że postępowanie skargowe jest postępowaniem subsydiarnym w stosunku do postępowania administracyjnego, co oznacza, że wszczęcie postępowania skargowego jako odrębnego postępowania następuje jedynie w przypadku, gdy sprawa, której skarga dotyczy nie jest i nie może być przedmiotem jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego.
Po wpłynięciu powyższego pisma do Starostwa w B. postanowieniem z dnia [...] (powinno być 2019 r.) Starosta [...], przywołując w podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia [...]nr [...] oraz ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu przywołał kwestionowane decyzje podnosząc, iż w kontekście przepisu art. 235 Kodeksu postępowania administracyjnego złożone przez Spółkę pisma należy potraktować jako żądanie wznowienia postępowania zakończonego wymienionymi decyzjami ostatecznymi.
Przyznał, że konstrukcja wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją ma charakter dwuetapowy, a w ramach pierwszego etapu organ winien ustalić czy spełnione zostały przesłanki: - podmiotowe, przedmiotowe oraz czy zachowany został termin przewidziany w art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego. W sytuacji braku którejkolwiek z przesłanek organ z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych winien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego.
W niniejszym przypadku kwestia posiadania interesu prawnego przez "A" w S. w postępowaniu zakończonym wymienionymi na wstępie decyzjami była wyjaśniana w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Wobec tego, że Spółka nie przedstawiła wymaganych dokumentów potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości objętych postępowaniem, zasadnie uznano, iż nie przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art, 28 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem "A" w S. złożyła zażalenie do Wojewody Śląskiego. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i ponowne rozpatrzenie sprawy powtórzyła w uzasadnieniu argumentację prezentowaną w toku postępowania administracyjnego. Podkreśliła, iż organ dokonał wadliwych ustaleń faktycznych oraz wadliwej interpretacji obowiązujących przepisów. Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości fakt, że na terenie Gminy S. istnieje wspólnota gruntowa w rozumieniu ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych z 1963 r. Okoliczność tą potwierdził Kierownik Urzędu Rejonowego w Z. w decyzji z dnia [...], a następnie Starosta [...] w decyzji ostatecznej z dnia [...] nr [...], a zatem pozostaje on związany tą decyzją. Wspólnota gruntowa nie posiada osobowości prawnej,a jedynym podmiotem uprawnionym do reprezentowania uprawnionych w tej wspólnocie jest "A" w S. Pomimo posiadania tej wiedzy przez organ, co wynikało z wielu wydanych już wcześniej rozstrzygnięć, w tym wyroków sądów, Starosta [...] błędnie domaga się dowodów w związku z ostatnią nowelizacją cytowanej ustawy, naruszając zasady prawidłowego wnioskowania.
Spółka odwołała się do orzeczeń, które w jej ocenie, rozstrzygają sprawę uznając, iż w odniesieniu do wspólnot gruntowych wypis z ewidencji gruntów jest dokumentem urzędowym korzystającym z domniemania zgodności jego treści ze stanem rzeczywistym i w istocie wobec braku księgi wieczystej należy ten dokument uznać za dowód spółki gruntowej do rozporządzania nieruchomością.
Zarzucając, iż organ powiatowy w sposób oczywisty błędnie zastosował przepisy w przypadku rozstrzygnięcia obejmującego nieruchomości wspólnoty gruntowej w S., podniosła też, iż nie wziął w ogóle pod uwagę Uproszczonego Planu Urządzenia Lasu. Spółka uprawniona jest do zbywania drewna pozyskiwanego w ramach tego planu, odprowadza też podatki od nieruchomości po tytułem "właściciela", w tym podatek leśny. Nadto jest stroną umów sprzedaży w odniesieniu do gruntów stanowiących wspólnotę gruntową. W świetle powyższego zażalenie jest konieczne i uzasadnione.
Rozpatrując złożone zażalenie Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił przywołując przepis art. 235 Kodeksu postępowania administracyjnego, że zgodnie z tym przepisem prawidłowo organ pierwszej instancji uznał zainicjowanie postępowania wznowieniowego a to z uwagi na powoływanie się na art. 145 § Kodeksu postępowania administracyjnego Prawidłowo też organ w pierwszej kolejności dokonał zbadania go pod kątem spełnienia czerech zasadniczych okoliczności, tj.: czy dotyczy decyzji ostatecznej, czy wniosek pochodzi od strony postępowania, czy jest oparty na ustawowych przesłankach oraz czy został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu.
Dokonując sprawdzenia w tym zakresie organ drugiej instancji podzielił ustalenia organu pierwszej instancji. Zauważył wprawdzie, ze w dniu złożenia wniosku decyzje nie były ostateczne, ale w jego ocenie istotna jest data orzekania przez Starostę, czyli [...], a wówczas były to już rozstrzy6gniecia ostateczne. Podzielił tez organ odwoławczy, ze wniosek został złożony w ustawowym terminie i oparty został na przesłance wymienionej w art. 145 § Kodeksu postępowania administracyjnego. Podzielił też Wojewoda stanowisko Starosty, że skarżąca nie wykazała interesu prawnego w rozumieniu art. 27 Kodeksu postępowania administracyjnego, który dawałby jej możliwość brania udziału w postępowaniach zakończonych ostatecznymi decyzjami Starosty [...], a to wobec braku posiadania tytułu własności nieruchomości objętych tym postępowaniem. Wojewoda podkreślił, iż dowodem na okoliczność posiadania tytułu prawnego do nieruchomości jest przede wszystkim księga wieczysta lub inne dokumenty, nie jest nim natomiast ewidencja gruntów i budynków/.
Wskazał w tym zakresie na zmianę ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Reasumując w ocenie Wojewody organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił wznowienia postępowania zgodnie z art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 150 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ uznał, że skoro skarżąca nie wykazała interesu prawnego, to Wojewoda nie miał podstaw do badania tego problemu.
W skardze do Sadu [...] w S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie organowi wydania postanowienia na podstawie art. 150 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zasądzenie kosztów postępowania. Spóła zarzuciła organowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1, pominięcie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 150 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne zastosowanie, brak zastosowania oraz niedostrzeżenie bezpodstawnego zakwestionowania przez Starostę [...] zapisów w ewidencji gruntów i budynków wskazujących skarżącą jako właściciela wymienionych w decyzjach działek oraz pozostających w obrocie prawnym m.in. postanowienia Sądu Najwyższego. W uzasadnieniu skargi powtórzyła argumentację już prezentowaną w toku postępowania, odwołując się do wymienionych na wstępie przepisów oraz licznych orzeczeń sądów powszechnych i administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, powtarzając co do zasady stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn podanych w skardze. Zgodnie jednak z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną skargi. W myśl powyższej regulacji zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze.
Wskazać przyjdzie na wstępie, że niniejsze postępowanie dotyczy skarg [...] w S. wniesionych dwoma pismami - tj. pismem z dnia 27 listopada 2018 r. i pismem z dnia 3 grudnia 2018r. a skierowanymi do Starosty [...] od wydanych przez Starostę [...] decyzji, - tj. decyzji z dnia [...] nr [...] oraz decyzji z dnia [...] nr [...]mocą których Starosta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej zezwolił Spółce "C" z siedzibą w K. na udostępnienie wymienionych w decyzjach nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym położonych w jednostce S. oraz na niezwłoczne zajęcie wymienionych nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym położonych w tej jednostce w celu wykonania czynności związanych z konserwacją linii elektroenergetycznej 110kV relacji [...]. O wydaniu powyższych decyzji obwieszczono w trybie art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wymienione pisma Spółki wpłynęły do Starosty w terminie otwartym do złożenia odwołania - tj. pierwsze pismo w dniu 3 grudnia 2018 r, a drugie w dniu 5 grudnia 2018 r. Starosta jednak nie rozpoznał skierowanych do niego pism, i dopiero wskutek przesłania doń tych pism przez Wojewodę, wobec uzyskania przez wymienione decyzje ostateczności rozpoznał je, traktując jako wniosek o wznowienie postępowania
Wskazać jednak należy, iż zgodnie art. 234 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zamieszczonego w Dziale VIII Skargi i wnioski, w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne skarga złożona przez stronę podlega rozpoznaniu w toku postępowania zgodnie z przepisami Kodeksu -zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 1998 r. sygn. akt IV SA 1902/96. Oznacza to, że skarga wniesiona w związku z treścią decyzji organu pierwszej instancji, w terminie przewidzianym w ustawie dla złożenia odwołania, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od tej decyzji. Skoro zatem w niniejszym przypadku nie podlega wątpliwości, że pisma "A" w S. wniesione w terminie przewidzianym w ustawie do złożenia odwołania, to powinny podlegać rozpatrzeniu jako odwołania od tych decyzji (zob. wyrok zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2427/16).
Tak więc niezależnie od nazwy pism skarżącej (skarga, podanie, odwołanie itp.) Wojewoda Śląski przekazując je pismem z dnia 18 grudnia 2018 r. do rozpoznania organowi pierwszej instancji w trybie art. 235, uchybił tym samym przepisowi art. 234 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wskazać przy tym należy, że organ pierwszej instancji, Starosta [...] nie przekazał skierowanych do niego pism do organu drugiej instancji w trybie art. 132 Kodeksu postępowania administracyjnego. Także zatem ten organ uchybił zapisom art. 234 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, decyzje rozstrzygnięcia obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 (1 pkt. 1 lit.a i lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.