Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] r. nr [...] określającą środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie biogazowni o mocy 0.8 MW w miejscowości W. gmina W..
Wójt Gminy W. po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 79 ust. 1, art. 80 oraz art. 82 i art. 85 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227, ze zm.) zwanej dalej "ustawą środowiskową", oraz § 3 ust. 1 pkt 44 i pkt 73 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r. poz. 1071 ze zm.) określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pod nazwą budowa biogazowni o mocy 0.8 MW w miejscowości W. gmina W.. Dla tego przedsięwzięcia organ I instancji ustalił warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji w zakresie emisji zanieczyszczeń powietrza i emisji hałasu, gospodarki wodno ściekowej, gospodarki odpadami, ochrony przyrody, zabytków kultury, ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich i na ludzi oraz ograniczenia uciążliwości związanej z polem elektromagnetycznym (pkt I. 1-7 decyzji), a ponadto nałożył szereg obowiązków w zakresie zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, (pkt III decyzji). Do decyzji została załączona charakterystyka przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że planowane przez wnioskodawcę przedsięwzięcie należy do kategorii przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 44 i pkt 73 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, jako instalacja do produkcji paliw z produktów roślinnych oraz jako instalacja związana z odzyskiem lub unieszkodliwieniem odpadów, niewymienionych w § 2 ust. 1 pkt 39-41.
Od powyższej decyzji odwołanie wniosła "A" spółka komandytowa z siedzibą w R. reprezentowana przez radcę prawnego M. M. Decyzji zarzucono naruszenie art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o u.i.o.ś., poprzez zbyt lakoniczne określenie w decyzji wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych oraz brak dookreślenia, jaką uciążliwość może dla okolicznych mieszkańców powodować eksploatacja biogazowni. Ponadto w odwołaniu sformułowane zostały zarzuty dotyczące opinii sanitarnej z dnia [...] r. wydanej przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z., sprowadzające się do braku precyzji, dokładności oraz używania zbyt dużej ilości niedookreślonych pojęć.
W piśmie z dnia [...]r. pełnomocnik odwołującej uzupełniając odwołanie wskazał dodatkowo na naruszenie:
- art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej poprzez przyjęcie, że wniosek "B" sp. z o.o. o wydanie decyzji środowiskowej dotyczy przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie zaś przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
- art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej polegające na niezawarciu w decyzji stwierdzenia o zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
- art. 82 ust 1 pkt 1 lit. d ustawy środowiskowej poprzez nieokreślenie w decyzji wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych;
- art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej polegające na braku wskazania w uzasadnieniu decyzji informacji o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu na środowisko, uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz opinie organu, o którym mowa w art. 78 ustawy środowiskowej, oraz braku uzasadnienia stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej;
- naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia w decyzji istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności rozbieżności w zakresie mocy projektowanej biogazowni wskazanej we wniosku, a przyjętej w zaskarżonej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Na wstępie przywołano przepisy będące podstawą rozstrzygnięcia. Wskazano, że w dniu 15 listopada 2010 r. weszło w życie nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., nr 213, poz. 1397), zgodnie jednak z § 4 tego rozporządzenia do postępowań o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej z dnia 3 października 2008 r., wszczętych przed dniem wejścia w życie tego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe. Do przepisów tych należy zaliczyć właśnie wskazaną ustawę środowiskową z dnia 3 października 2008 r. oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej – ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 z późn. zm.) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 z późn. zm.). Organ wskazał, że z uwagi na przyjęty podział na przedsięwzięcia, które wymagają sporządzenia raportu oraz te, które potencjalnie mogą wymagać sporządzenia raportu organ powinien na wstępie zakwalifikować przedsięwzięcie objęte wnioskiem inwestora do jednej ze wskazanych kategorii. W przedmiotowej sprawie, organ uzyskał wyjaśnienia inwestora z których wynika, że choć biogazownia ma być zlokalizowana na działkach na których części znajduje się obecnie farma trzody chlewnej, to jednak będzie to oddzielne przedsięwzięcie wyrażające się niezależnością funkcjonujących w ramach obu przedsięwzięć urządzeń technicznych, brakiem powiązań technologicznych, odrębnymi przyłączami do wszystkich mediów, rozdzielną lokalizacją oraz odrębnością podmiotów realizujących to przedsięwzięcie. Ponadto w przyszłości zostanie przeprowadzony podział geodezyjny w wyniku którego zostaną wydzielone działki odpowiadające obszarem terenowi przeznaczonemu na realizację biogazowni. Organ stwierdził, że wskazane wyjaśnienia pozwalają na przyjęcie, że przedsięwzięcie nie znajduje się na terenie zakładu lub obiektu zaliczonego do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1 rozporządzenia. Organ podkreślił, że o tym czy przedsięwzięcie jest zlokalizowane na terenie fermy trzody chlewnej nie może rozstrzygać tożsamość działek ewidencyjnych lecz występowanie ścisłych powiązań funkcjonalnych, technicznych czy technologicznych. Podniesiono, że inwestor dysponuje tytułem prawnym jedynie do tej części nieruchomości na której ma być zlokalizowane przedmiotowe przedsięwzięcie. Ponadto organ wskazał na aneks do raportu o oddziaływaniu na środowisko, w którym zostały zaprezentowane szczegóły dotyczące okoliczności świadczące o odrębności biogazowni od fermy trzody chlewnej.
Organ podkreślił, że podłączenie do biogazowni rurociągu, którym będą dostarczane substraty z fermy nie przesądza o traktowaniu biogazowni jako zlokalizowanej na terenie tej fermy, ponieważ jak wynika z aneksu do raportu zbiornik wstępny wchodzący w skład biogazowni znajduje się w zespole obiektów wchodzących w skład biogazowni i jest pierwszym elementem instalacji tworzącej biogazownię.
Następnie Kolegium wskazało, że organ I instancji zbadał kwestię zgodności zamierzonej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i pozytywnie rozstrzygnął tę kwestię. O powyższym świadczy pismo z dnia [...] r. adresowane do Referatu Gospodarki Komunalnej Handlu i Usług oraz pismo z dnia [...] r. kierowane do inwestora o nadesłanie wypisu i wyrysu z planu miejscowego, ponadto aspekt dotyczący zgodności z planem miejscowym został wyeksponowany we wnioskach o wydanie opinii do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, a także postanowieniu o uzgodnieniu realizacji przedsięwzięcia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. Również Kolegium dokonało własnej oceny zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami planu. Organ II instancji wskazał, że działki nr 1 i 2 (na drugiej działce ma zostać umiejscowiona sporna inwestycja) przeznaczone są pod zabudowę produkcyjną, usługowo-wytwórczą, składy, bazy i magazyny, obiekty i urządzenia produkcji rolnej, co jest zgodne z zamierzoną inwestycją. Organ zaznaczył także, że zgodnie z postanowieniami planu miejscowego miejscowości W. wprowadzono zakaz lokalizacji nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest wymagane bezpośrednio z mocy prawa. Natomiast sporne przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zatem nie narusza ono wskazanego zakazu.
Dalej organ powołując się na treść art. 248 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz. U. z 2002 r., nr 58, poz. 535) podnosił, że planowane przedsięwzięcie nie zalicza się do kategorii zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, bowiem zarówno z raportu, aneksu, charakterystyki przedsięwzięcia jak i pozostałych akt sprawy nie wynika, aby tego typu substancje, w ilościach równych lub wyższych od ilości progowych określonych w załącznikach do rozporządzenia miały znajdować się w zakładzie objętym wnioskiem inwestora.
Następnie Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji w całości uwzględnia warunki określone w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. oraz opinii sanitarnej Państwowego Inspektora Sanitarnego w Z. Podniesiono, że ze względu na niewielką skalę oddziaływania na środowisko i oddalenie inwestycji od granic kraju, nie będzie miało miejsca transgraniczne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko.
Organ zaznaczył, że w sprawie ostatecznie wyjaśniono rozbieżności dotyczące rzeczywistej mocy biogazowni, ustalając, że wynosi ona 0,8 MW o czym wszystkie strony zostały poinformowane.
Kolegium przychyliło się do stanowiska organu I instancji w kwestii sposobu ustalenia stron postępowania. Wskazano, że ponieważ ustawa środowiskowa z dnia [...] r. nie wskazuje kryteriów, które należy zastosować przy ustalaniu stron postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań, zatem powyższą kwestię należy rozpatrywać stosując art. 28 k.p.a. Organ II instancji odwołał się do stanowiska doktryny i orzecznictwa w tym przedmiocie, wskazując, że zasadnicze znaczenie ma ustalenie zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko i jednocześnie przychylił się do stanowiska organu I instancji, że krąg podmiotów którym przysługuje status strony nie powinien wykraczać poza teren oddziaływania biogazowni oznaczony na mapie ewidencyjnej dołączonej przez inwestora do wniosku inicjującego postępowanie. Organ wskazał, że emisja spalania gazu będzie miała charakter śladowy, a jego rozprzestrzenianie ograniczy się do kilkudziesięciu metrów w rejonie emitora. Odnosząc się do kwestii hałasu organ przyjął, że jego głównym źródłem będzie agregat kogeneracyjny wyposażony w obudowy dźwiękochłonne umożliwiające ograniczenie poziomu hałasu do 75 dB z odległości 1m.
Wreszcie Kolegium uznało za nieuzasadnione zarzuty dotyczące braku dookreślenia uciążliwości związanej z eksploatacją biogazowni dla okolicznych mieszkańców, bowiem sporna inwestycja jest znacznie oddalona od terenów zabudowy mieszkaniowej, a samo oddziaływanie ogranicza się wyłącznie do kilkudziesięciu metrów wokół instalacji i nie powoduje przekroczenia dopuszczalnych norm. Za nieuzasadniony uznano także zarzut dotyczący treści opinii sanitarnej i naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach "A" Sp. z o.o. spółka komandytowa wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów:
✓ art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej z dnia 3 października 2008 r. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 43 i §3 ust. 1 pkt 73 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) – zwanego dalej "rozporządzeniem", poprzez przyjęcie, że wniosek "B" sp. z o.o. o wydanie decyzji środowiskowej dotyczy przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie zaś przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
✓ naruszenie art. 59 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy środowiskowej w zw. z § 3 ust. 1 pkt 32 rozporządzenia poprzez błędne zakwalifikowanie przedsięwzięcia jako nieobejmującego instalacji do przemysłu substancji chemicznych i błędne określenie zakresu koniecznego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z pominięciem opisu oddziaływania instalacji do przesyłu substancji chemicznych;
✓ naruszenie (art. 82 ust. 1 pkt 1 lit d) – nie określenie przez organ wydający decyzję wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych;
✓ naruszenie art. 82 ust. 3 ustawy środowiskowej poprzez załączenie do zaskarżonej decyzji charakterystyki przedsięwzięcia nie zawierającej podstawowych informacji;
✓ naruszenie art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej – nie zawarcie uzasadnienia stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy środowiskowej;
✓ naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne określenie kręgu stron postępowania w sprawie wydania zaskarżonej decyzji.
W przekonaniu skarżącej spółki w toku całego postępowania organ I instancji oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. nie usunęli uchybienia, na które zwracano już uwagę, a polegającego na niewyjaśnieniu:
✓ czy ze względu na przestrzenne usytuowanie terenu zamierzonego przedsięwzięcia, należy uznać, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem Inwestora realizowane będzie na terenie fermy tuczy chlewnej;
✓ w przypadku pozytywnej odpowiedzi na powyższą kwestię, czy ze względu na liczbę zwierząt, ustalona wg. DJP, ferma ta należy do przedsięwzięć, o których mowa w § 2 ust. 1 rozporządzenia.
Strona skarżąca wskazywała, że argumentacja Kolegium w zakresie wykazania, że sporne przedsięwzięcie nie będzie lokalizowane na terenie fermy jest nieprzekonująca. W treści decyzji organu I instancji określając rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia – wyraźnie stwierdzono, że "Projektowane przedsięwzięcie zostanie zlokalizowane (...),na terenie fermy trzody chlewnej". Ocena ta jest potwierdzona brzmieniem raportu o oddziaływaniu na środowisko złożonego przez inwestora, w którym wielokrotnie przyznaje on, że inwestycja ma być realizowana "na terenie fermy", "przy fermie" (tak jak w aneksie). W przekonaniu skarżącej planowana inwestycja stanowi, zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 1 lit. a cytowanego powyżej rozporządzenia, "przedsięwzięcie realizowane na terenie zakładu lub obiektu zaliczonego do przedsięwzięć wymienionych w § 2 ust. 1, będące przedsięwzięciem wymienionym w § 3 ust. 1". Dla inwestycji sklasyfikowanej w taki sposób przepisy rozporządzenia wymagają zawsze sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, którego zakres jest szerszy od złożonego przez Inwestora w sprawie. Zdaniem skarżącej za takim przyjęciem przemawiają następujące argumenty:
- planowane przedsięwzięcie zlokalizowane ma być na działkach na których znajduje się ferma trzody chlewnej; zarówno organ I instancji jak i Kolegium nie dokonały oceny w jakiej odległości od instalacji planowanego przedsięwzięcia będą nie tylko zabudowania ale i zbiorniki na gnojowicę (laguny) należące do fermy trzody chlewnej, o których mowa w karcie informacyjnej przedsięwzięcia; opierając się na językowej wykładni użytego przez ustawodawcę pojęcia "terenu zakładu lub obiektu" należało dokonać szczegółowej i precyzyjnej analizy wzajemnego położenia wszelkich instalacji, zabudowań, zbiorników itd. obu przedsięwzięć nie zaś jedynie opierać się na ogólnym oświadczeniu inwestora zawartego w aneksie do raportu; dla skarżącej nie było jasne w jaki sposób te ogólne stwierdzenia inwestora wpłynęły na tak diametralnie odmienną ocenę Kolegium w stosunku do wcześniej stawianych organowi I instancji wymagań w zakresie dokonania niezbędnych ustaleń;
- sam inwestor przyznaje wielokrotnie, że przedsięwzięcie realizowane ma być na terenie fermy trzody chlewnej i tak też stwierdza organ I instancji w treści decyzji
- substraty do biogazowni dostarczane będą z fermy rurociągiem, co przekonuje o ścisłym połączeniu obu przedsięwzięć i ich wzajemnym oddziaływaniu; substrat przesyłany będzie z istniejących na fermie zbiorników; w tym kontekście niezrozumiałe są twierdzenia Kolegium o braku powiązań technologicznych i funkcjonalnych; w istocie bowiem biogazownia nie będzie mogła funkcjonować bez dostarczania substratu przez fermę trzody chlewnej;
- oczywistym jest, że oba przedsięwzięcia realizowane są przy pomocy odmiennych urządzeń technicznych; niemniej to właśnie bliskość fermy stanowi o gospodarczym sensie budowy biogazowni, działanie obu przedsięwzięć będzie w istotnym stopniu skoordynowane, dlatego też rozważając problem lokalizacji fermy względem biogazowni należy wziąć pod uwagę ich wzajemne oddziaływanie.
Następnie strona skarżąca podnosiła, że jak wynika z brzmienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (w szczególności aneksu), do planowanej biogazowni dostarczany będzie substrat z fermy trzody chlewnej przy użyciu rurociągu. Jeśli przyjąć za kolegium, że ferma trzody chlewnej i biogazownia stanowić mają całkowicie odrębne funkcjonalnie i technologicznie przedsięwzięcia, nasuwać musi się pytanie jak oceniać konieczność budowy i eksploatacji wspomnianego rurociągu. Zdaniem skarżącej, w tym kontekście rurociąg uznać należy za istotny element zakładanego przedsięwzięcia, którego ocena z punktu widzenia oddziaływania na środowisko uszła całkowicie uwadze organom orzekającym w sprawie. Zatem co najmniej weryfikacji powinien zostać poddany problem czy przedmiotowy rurociąg stanowi instalację do przesyłu substancji chemicznych w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 32 rozporządzenia i czy jako takie przedsięwzięcie powinien zostać szczegółowo opisany jego wpływ/oddziaływanie na środowisko w składanym przez inwestora raporcie.
Zarzut naruszenia art. 82 ust.1 pkt 1 lit. d) ustawy środowiskowej – nie określenie przez organ wydający decyzję wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych strona skarżąca uzasadniała wskazując na treść art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. d) ustawy środowiskowej. Podniesiono, że w decyzji organu I instancji w pkt IV dotyczącym wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, organ I instancji wskazał, że w zasadzie nie przewiduje się sytuacji mogących powodować nadzwyczajne zagrożenie dla środowiska. Niemniej, "w sytuacjach awaryjnych, w celu zapobieżenia wprowadzenia do atmosfery, należy wytworzony biogaz w miarę możliwości zmagazynować lub spalić w pochodni". W poprzedniej, uchylonej decyzji środowiskowej dla tego przedsięwzięcia organ nakładał w tym zakresie na inwestora obowiązek objęcia urządzeń wchodzących w skład biogazowni stałym dozorem technicznym. W postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] r., zawarty jest podobny zapis nakazujący inwestorowi prowadzenie kontroli szczelności zbiorników. W związku z powyższym niewytłumaczalne jest pominięcie tych wymogów przez organ I instancji określający w zaskarżonej decyzji wymogi w zakresie przeciwdziałania awarii. Skarżąca akcentowała, że przede wszystkim istniejący w decyzji środowiskowej zapis cechuje się zbyt dużą ogólnością.
Następnie wskazano, że całkowicie nietrafne są wywody Kolegium odnoszące się do rzekomego nie występowania w ramach projektowanego przedsięwzięcia substancji niebezpiecznych w rozumieniu przepisów szczególnych. W rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 r., w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku, albo do zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej substancje te zostały wskazane kategoriami bądź grupami. Dlatego też metan, stanowiący zasadniczy produkt działania biogazowni, będący niewątpliwie substancją wybuchową czy też łatwopalną nie został określony terminem (wzorem) chemicznym. Niemniej, bezsprzecznie należy on do kategorii substancji wybuchowych lub łatwopalnych, o których mowa w tym rozporządzeniu (tabela 2 i objaśnienia – oznaczenie R12 jakim charakteryzuje się metan – substancja skrajnie łatwopalna). Oświadczenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu na środowisko nie mogą w tym zakresie pozbawiać organów samodzielnej oceny, a nade wszystko inicjatywy w weryfikowaniu ich treści. Skoro zatem w sposób oczywisty w toku funkcjonowania biogazowni wytwarzane są substancje niebezpieczne, rzeczą organów orzekających było zgromadzenie niezbędnych informacji, w szczególności co do ilości substancji niebezpiecznych wpływających na konieczność określania wymogów w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii.
Skarżąca zarzuca również, że załączona do utrzymanej w mocy decyzji charakterystyka przedsięwzięcia nie zawiera podstawowych niezbędnych informacji i w takiej formie nie może być uznawana za czyniącą zadość warunkowi przewidzianemu w art. 82 ust. 3 ustawy środowiskowej. Powołując się na komentarz Krzysztofa Gruszeckiego do art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, strona skarżąca wskazywała, że charakterystyka przedsięwzięcia powinna być odzwierciedleniem karty informacyjnej przedsięwzięcia, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy, tzn. zawierać podstawowe informacje o przedsięwzięciu takie jak: rodzaj, skala i usytuowanie przedsięwzięcia czy powierzchnia zajmowanej nieruchomości, planowanych obiektów budowlanych etc. Natomiast charakterystyka przedsięwzięcia załączona przez organ I instancji tych informacji nie zawiera. Próżno szukać w charakterystyce określenia inwestora, miejsca przedsięwzięcia, precyzyjnie określonej lokalizacji (które działki, położenia na działkach), powierzchni zajmowanej przez planowane przedsięwzięcie, dane instalacje, budynki, wskazania na dostęp do drogi publicznej. W istocie charakterystyka jest wyłącznie kopią fragmentów raportu czy innych dokumentów inwestora, nie stanowi zaś rezultatu własnej analizy organu.
W zakresie obowiązkowych elementów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przepisy ustawy środowiskowej formułują również wymóg zawarcia w jej uzasadnieniu informacji, w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz opinie organu, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy. W uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium ograniczyło się do ogólnego i lakonicznego stwierdzenia, że opinie organów, uzgodnienia i raport zostały uwzględnione w całości. Abstrahując od faktu, że w odniesieniu do ustaleń raportu Kolegium nie stwierdziło w jakim zakresie zostały one uwzględnione (mowa wyłącznie o wzięciu pod uwagę). Skarżąca zwraca jednakże uwagę na poważniejsze uchybienie, tj. nie przedstawienie uzasadnienia negatywnego stanowiska w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 82 ust. 1 pkt w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1). Uchybienie to narusza również wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.
Skarżąca kwestionuje również sposób określenia przez organy orzekające kręgu stron postępowania, który pozbawił tego przymiotu wielu właścicieli działek znajdujących się w bliskim sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia.
W piśmie procesowym z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącej zwrócił się również o zweryfikowanie przez Sąd czy skarżącej zostało prawidłowo doręczone postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z dnia [...] r. o uzgodnieniu realizacji przedsięwzięcia i określeniu warunków nr [...], bowiem w dokumentacji skarżącej nie ma potwierdzenia otrzymania tego postanowienia przed wydaniem przez organ I instancji decyzji środowiskowej.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko, a odnosząc się do zarzutów skargi przywołał argumenty podnoszone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które – w ocenie Sądu – skutkuje niemożnością oceny podstawowych zarzutów skargi. Naruszenie to Sąd uwzględnił z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. 270, dalej "ppsa").
Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku (weszła w życie 15 listopada 2008 roku) o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej przytaczana jako "ustawa o udostępnianiu...") – co do zasady – przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja następujących przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko:
- planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko
- planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy o dostępie...
Należy podzielić stanowisko Kolegium, że zakwalifikowanie planowanego przedsięwzięcia do którejś z wyżej wymienionych grup ma decydujące znaczenie dla obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jego zakresu, a także np. oceny zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z obowiązującym planem miejscowym.
W niniejszej sprawie zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji dokonały kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. 04.257.2573 ze zm.) w zw. z art. 173 ust. 2 ustawy o dostępie.... Umotywowały powyższe § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.u. 10.213.1397), który stanowi że do postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy o dostępie... wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (15 listopad 2010 roku) stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc i przepisy rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 roku. Takiego poglądu Sąd nie podziela. Z przepisu art. 173 ust.1 ustawy o dostępie... wynika, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie m. innymi art. 51 ust. 8 Prawa ochrony środowiska zachowują moc do czasu wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych m. innymi na podstawie art. 60 niniejszej ustawy, jednak nie dłużej niż przez 24 miesiące od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
Ustawa o dostępie... weszła w życie 15 listopada 2008 roku, a więc rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku (wydane na podstawie art. 51 ust.8 Prawa ochrony środowiska) przestało obowiązywać w dniu 15 listopada 2010 roku. W tym też dniu weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Od tej daty tj. 15 listopada 2010 roku kwalifikacja przedsięwzięć do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko powinna się odbywać w oparciu o rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 roku.
Trzeba bowiem pamiętać o tym, że rozporządzenie służy wykonaniu ustawy i nie może zawierać regulacji innych niż ustawa, co dotyczy art. 173 ust. 1 ustawy o dostępie... i § 4 rozporządzenia. Nadto regulacja § 4 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 roku nie mieści się w delegacji zawartej w art. 60 tej ustawy.
W niniejszej sprawie zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy dokonały kwalifikacji przedsięwzięcia w oparciu o nieobowiązujący akt prawny. Natomiast kwalifikacja ta ma istotne znaczenie o czym była mowa, między innymi w kontekście oceny oddziaływania na środowisko przeprowadzanej w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W postępowaniu ponownym organ I instancji powinien więc dokonać kwalifikacji przedsięwzięcia na podstawie rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 roku i dopiero w zależności od tej kwalifikacji przeprowadzić postępowanie przewidziane ustawą o dostępie...
Aktualnie Sąd nie jest uprawniony do rozstrzygnięcia do której z grup przedsięwzięć wymienionych w § 1 tego rozporządzenia należy zaliczyć planowane przedsięwzięcie.
Należy podkreślić, że zaliczenie przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2010 roku będzie też miało wpływ na stwierdzenie zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego. Dla wszystkich terenów objętych planem miejscowym W. został bowiem ustalony zakaz lokalizacji nowych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest wymagane z mocy prawa. Oznacza to, że w przypadku zaliczenia przedsięwzięcia do przedsięwzięć o których mowa w § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 roku, jego lokalizacja (w sytuacji dalszego obowiązywania planu miejscowego) nie będzie dopuszczalna.
Nie budzi też wątpliwości, iż decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan został uchwalony. Stwierdzenie zgodności z planem miejscowym jest więc warunkiem sine qua non decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W sprawie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, która nie zawierała stwierdzenia o zgodności z obowiązującym planem uznając, że działanie tego organu (w oparciu o pismo z dnia [...] roku w ramach struktur wewnętrznych organu dotyczące zgodności planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami planu; pismo z dnia [...] roku do inwestora o przedłożenie wypisu i wyrysu z planu; wnioski organu o wydanie opinii do Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz o uzgodnieniu do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska) świadczą o zbadaniu kwestii zgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, a samo wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nastąpiło po pozytywnym rozstrzygnięciu tej kwestii.
Zdaniem Sądu wywodzenie z powyższych działań organu I instancji, spełnienia przez niego obowiązku stwierdzenia zgodności z planem miejscowym w decyzji środowiskowej jest niedopuszczalne.
Uchybienie to jednak w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji zostało usunięte przez organ odwoławczy, co w tej sytuacji w ocenie składu orzekającego było niedopuszczalne.
W ponownym postępowaniu rozstrzygnięcie o zgodności z planem musi być poprzedzone kwalifikacją przedsięwzięcia na podstawie rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 roku. Od tego też faktu zależy zakres charakterystyki przedsięwzięcia, która zgodnie z art. 82 ust. 3 ustawy o dostępie... stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z tym, jeżeli w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy organ wyda decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po przeprowadzeniu oceny oddziaływania będzie zobowiązany do uczynienia załącznikiem tej decyzji wspomnianej charakterystyki. W tej ostatniej materii należy stwierdzić, że z przepisu art. 82 ust. 3 ustawy o dostępie... nie wynika jakie informacje powinny być w niej zawarte. W tym zakresie skład orzekający przychyla się do stanowiska zawartego w komentarzu Krzysztofa Gruszeckiego do ustawy o udostępnianiu... (LEX el.2009) iż charakterystyka jest integralną częścią decyzji i powinna być odzwierciedleniem karty informacyjnej przedsięwzięcia, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie.... W przypadku gdy wniosek inwestora dotyczy przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (art. 69 ust. 1 ustawy o dostępie...), zdaniem Sądu charakterystyka powinna być odzwierciedleniem tego raportu. W związku z tym należy podzielić zarzuty skarżącego co do niekompletności charakterystyki będącej załącznikiem do decyzji organu I instancji.
Cała problematyka – szeroko podniesiona zarówno przez skarżącego jak i organy, związana z regulacją zawartą § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2004 roku traci swoją ważność wobec przesądzenia, że kwalifikacja przedmiotowego przedsięwzięcia winna nastąpić w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 roku. W tym ostatnim rozporządzeniu zarówno § 2 ust. 2 jak i § 3 ust. 2 dotyczy przedsięwzięć polegających na rozbudowie, przebudowie lub montażu przedsięwzięć realizowanych lub zrealizowanych i nie zawierają wskazania, że dotyczą przedsięwzięć realizowanych na terenie innego zakładu lub obiektu.
Sąd nie podziela natomiast zarzutu naruszenia art. 82 ust. 1 pkt 1 litera d) ustawy o dostępie... wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych (art. 82 ust. 1 pkt 1 litera d) organ ma obowiązek określić wtedy, gdy przedsięwzięcie zaliczane jest do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska. W świetle art. 248 ust. 1 tej ostatniej ustawy oraz Rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 roku w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz. U. z 2002 roku, nr 58, poz. 535) brak podstaw do zaliczenia objętego wnioskiem inwestora przedsięwzięcia do kategorii zakładów stwarzających zagrożenie poważnej awarii przemysłowej.
Nie podziela także Sąd zarzutu naruszenia art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie... albowiem utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzja organu I instancji uwzględnia warunki określone w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. oraz opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z., z zastrzeżeniem że zarówno postanowienie jak i opinia dotyczą przedsięwzięcia sklasyfikowanego na podstawie rozporządzenia z 2004 roku.
W sposób oczywisty nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące sposobu określenia stron postępowania. O przymiocie strony w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej decyduje zasięg oddziaływania przedsięwzięcia ustalony w oparciu o raport i tak też zostały ustalone strony postępowania.
Mając na uwadze wyżej przedstawione stanowisko, które sprowadza się przede wszystkim do zakwestionowania sposobu zakwalifikowania przedsięwzięcia w oparciu o rozporządzenie z 2004 roku zamiast o rozporządzenie z 2010 roku, co może za sobą pociągnąć skutki co do przebiegu dalszego postępowania środowiskowego, a nawet wykluczyć wydanie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 litera a w zw. z art. 135 oraz art. 152 i art. 200 oraz art. 205 § 2 ppsa orzekł jak w sentencji.
Wskazania co do dalszego postępowania wypływają wprost z wyżej przedstawionego przez Sąd stanowiska.
mw