Uzasadnienie
W wyniku przeprowadzonej kontroli decyzją z dnia [...] r. nr [...] Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w M., działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. 2009, Nr 12, poz. 68 z późn. zm.), art.4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j.: Dz. U. 2009, Nr 178, poz. 1380, z późn. zm.) nakazał Syndykowi masy upadłościowej firmy "A"Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej 1) dokonać opracowania instrukcji bezpieczeństwa pożarowego dla obiektu "A", 2) przestrzegać zakazu użytkowania instalacji, urządzeń i narzędzi niesprawnych technicznie lub w sposób niezgodny z przeznaczeniem albo warunkami określonymi przez producenta bądź niepoddawanych okresowym kontrolom, 3) przestrzegać aby zabudowane urządzenia przeciwpożarowe w obiekcie, w szczególności sygnalizacji alarmowej pożaru, były poddawane przeglądom technicznym i czynnościom konserwacyjnym.
Formułując każdy z obowiązków organ wskazał każdorazowo termin, do którego powinność winna zostać wykonana i szczegółową podstawę prawną. W uzasadnieniu organ I instancji, oprócz szczegółowego umotywowania każdego z obowiązków wskazał m.in., iż w trakcie prowadzonych czynności kontrolno - rozpoznawczych Syndyk masy upadłościowej Firmy "A" Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej oświadczył, iż kontrolowany budynek nie należy do niego. W trakcie prowadzonych czynności kontrolno rozpoznawczych kontrolujący ustalił, iż Firma "A" Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej płaci podatek od nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] w M. jako posiadacz zależny. "B" Sp. z o.o. na podstawie umowy dzierżawy na czas określony, z 2002 r. oddały Firmie "A" w dzierżawę teren i "starą halę", celem przeprowadzenia przez "A" jej rozbudowy i modernizacji.
Tym samym "A" Sp. z o.o. przejęła władztwo nad gruntem i obiektem budowlanym (starą halą), poniosła nakłady inwestycyjne na rozbudowę oraz modernizację obiektu i stała się posiadaczem zależnym przejmując zarząd nad obiektem budowlanym, stając się tym samym zarządcą obiektu budowlanego w myśl zapisów Prawa budowlanego. Na podstawie umowy dzierżawy z 15 czerwca 2002 r. zawartej pomiędzy Firmą "B" Sp. z o.o. a Firmą "A" sp. z o.o. ustalono, iż teren oraz część budynków "B" Sp. z o.o. zostały przekazane Firmie "A" sp. z o.o. z przeznaczeniem na budowę i rozbudowę zakładów mięsnych. Firma "A" Sp. z o.o. po uzyskaniu stosownych pozwoleń na rozbudowę zakładów mięsnych poczyniła stosowne nakłady finansowe na budowę przedmiotowych budynków.
Po zakończeniu w 2004 r. budowy Firma "A" Sp. z o.o. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. o pozwolenie na użytkowanie budynku. Pozwolenia na użytkowanie budynku z dnia [...] r. nr [...] oraz z dnia [...] r. nr [...] zostały wydane dla Firmy "A" Sp. z o.o. z siedzibą w S. przy ul. [...]. Dla budynku nowego zakładu "A" Sp. z o.o. założono 3 października 2006 r. książkę obiektu budowlanego w której dokonano zapisów dotyczących Właściciela obiektu wskazując Firmę "A" SP. z o.o. ul. [...] w M. oraz Zarządcy Obiektu także wskazując Firmę "A" Sp. z o.o. Budynek "A" Sp. z o.o. został wzniesiony w 2004 r. z przeznaczeniem na budynek produkcyjny z magazynami mroźni dla przetwórstwa mięsa. Pomieszczenia budynku "A" Sp. z o.o. są dzierżawione dla Firmy "B" Sp. z o.o. w formie umowy dzierżawy - w zakresie wyznaczonym załącznikami. Umowa z 25 lutego 2009 r. wygasła. Przedmiotowe umowy dzierżawy zawarte pomiędzy Firmą "A" Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej a "B" Sp. z o.o. nie zawierają zapisów, dotyczących odpowiedzialności z zakresu przestrzegania przepisów przeciwpożarowych przez "B" Sp. z o.o. i Firmę "A" Sp. z o.o.
Budynki "B" oraz "A" są ze sobą połączone funkcjonalnie ze względu na prowadzone w nich procesy technologiczne w sposób niezależny. Budynki produkcyjne firm "A" i "B" składają się z pomieszczeń wydzielonych pod względem technologicznym. W listopadzie 2009 r. zarząd nad firmą "A" przejął Zarządca "A" w osobie L. L., który następnie w wyniku postanowienia z dnia [...] r. Sądu Rejonowego w K. Wydział X - Gospodarczy przejął w zarząd firmę "A" jako Syndyk masy upadłościowej.
Wobec powyższego, najpierw Zarządca a obecnie Syndyk "A" przejął faktyczne władanie nad budynkiem i jest obecnie zarządcą budynku "A" w rozumieniu Prawa Budowlanego. W ocenie kontrolującego, do Syndyka należą wszystkie obowiązki wynikające z bycia zarządcą obiektu budowlanego - budynku "A", a tym samym za przestrzeganie przepisów przeciwpożarowych w budynkach Firmy "A" Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej odpowiada Firma "A" Sp. z o.o. będąca Zarządcą obiektu. W ocenie kontrolującego, Firma "A" Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej jako podmiot zarządza przedmiotową nieruchomością, między innymi z uwagi na fakt, iż od 2004 r. Firma "A" Sp. z o.o. wykonywała czynności właścicielskie poprzez założenie książki obiektu budowlanego oraz prowadzenie stosownych działań mających na celu utrzymywanie nieruchomości we właściwym stanie technicznym, przeciwdziałając nieuzasadnionemu pogarszaniu się tego stanu oraz dokonywała innych, niezbędnych czynności dotyczących nieruchomości poprzez poddawanie instalacji i urządzeń będących na wyposażeniu obiektu okresowym przeglądom i badaniom technicznym a także zawierając umowy dzierżawy pomieszczeń z Firmą "B" Sp. z o.o.
Umową z dnia 25 lutego 2009 r. zawartą notarialnie pomiędzy Spółką "B" a Spółką "A" nie zmieniono sposobu władania a tym samym zarządzania obiektem budowlanym wynikającego z umowy z roku 2002, faktycznie władającym i zarządcą budynku Firmy "A" pozostał w dalszym ciągu zarząd Spółki "A", a obecnie wyznaczony przez Sąd Syndyk masy upadłościowej.
W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego K. S. Syndyk wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Jego bowiem zdaniem, co zostało w odwołaniu szeroko umotywowane nie jest podmiotem, na który można było nałożyć wskazane wyżej obowiązki. Jak wynika z wyraźnej treści art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej adresatem obowiązków tam wskazanych jest właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu. Obowiązki te z mocy art. 4 ust. 1a ustawy mogą ciążyć również na zarządcy, użytkowniku (bądź faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem).
W konsekwencji adresatem obowiązków, o których mowa w pkt. 2 i 3 decyzji nie może być skarżący, albowiem jako podstawa prawna nałożenia tego obowiązku został wskazany wyłącznie art. 4 ust. 1 ustawy, a skarżący nie jest właścicielem budynków i obiektów znajdujących się na nieruchomości położonej w M. przy ul. [...]. Właścicielem budynku i użytkownikiem wieczystym terenu jest bowiem Sp. z o.o. "B". Jako podstawa prawna nałożenia obowiązku określonego w pkt. 1 decyzji został wskazany zarówno art. 4 ust. 1 pkt. 7 jak również art. 4 ust. 1a ustawy. Zdaniem odwołującego nie jest on jednak także zarządcą, użytkownikiem lub faktycznie władającym obiektem.
Zgodnie z art. 4 ust. 1a ustawy obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej zostają przejęte przez zarządcę lub użytkownika budynku, o ile wynika to z zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. Z powołanego przepisu wynika zatem, że obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej przechodzą na inny niż właściciel podmiot, tj. zarządcę lub użytkownika, jeżeli została zawarta umowa cywilnoprawna ustanawiająca zarząd lub użytkowanie. Obowiązki takie przechodzą na zarządcę lub użytkownika jedynie wówczas, jeżeli wynika to z treści umowy cywilnoprawnej, tzn., jeżeli umowa taka zawiera postanowienia nakładające na zarządcę lub użytkownika obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej co w niniejszej sprawie nie miało miejsca (pełnomocnik szeroko omówił poszczególne zawarte między wymienionymi wyżej Spółkami umowy dzierżawy z 2002 r., 2009 r. i 2010 r.).
Decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu podniósł, że wykazane niezgodności z wymaganiami obowiązujących przepisów oraz nałożone obowiązki są uzasadnione pod względem merytorycznym oraz prawnym. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że Komendant Miejski PSP w M. wydał właściwą decyzję administracyjną. Zadania wymienione w tej decyzji zostały bowiem określone prawidłowo, stosownie do postanowień cytowanej ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz we właściwy sposób uzasadnione. Organ II instancji ustosunkował się nadto do twierdzeń zawartych w odwołaniu podkreślając, że zaskarżona decyzja Komendanta Miejskiego PSP w M. została wydana przy uwzględnieniu treści przedłożonych umów dzierżawy, zawartych pomiędzy Syndykiem masy upadłości "A" w upadłości likwidacyjnej (zwanym Wydzierżawiającym), a "B" (zwanymi Dzierżawcą).
Natomiast skarżący w treści odwołania pominął kwestię tego, iż przedmiotowy budynek nie był przedmiotem dzierżawy jako całości, ponadto "B" wydzierżawiły firmie "A" teren i część powierzchni "starych" zakładów, celem rozbudowy i ich modernizacji. Inwestycję dotyczącą budowy przedmiotowego obiektu wraz z instalacjami i urządzeniami, stanowiącymi jego wyposażenie, realizował zobowiązany - firma "A". Z uzyskanych informacji wynika też, że skarżący nie wykonał żadnych napraw (między innymi dachu i instalacji elektrycznej na poddaszu) oraz wymaganych przeglądów po pożarze, do którego doszło w budynku "A" w sierpniu 2009 r. W ocenie organów ochrony przeciwpożarowej, skarżący Syndyk w przedmiotowej sprawie zaniechał wykonywania swoich podstawowych obowiązków wynikających jednoznacznie z przepisów prawa i tym samym przyczynił się do niedopuszczalnego znacznego pogorszenia stanu bezpieczeństwa pożarowego w obiekcie, za który jest obecnie odpowiedzialny.
Nadto, zdaniem organu odwoławczego, przedłożone dokumenty pozwalają organom ochrony przeciwpożarowej na traktowanie zobowiązanego Syndyka - Firmy "A" w analizowanym postępowaniu administracyjnym jako zarządcy, czyli strony według stosownych zapisów art. 28 k.p.a. Potwierdzeniem takiego stanu dla rozpatrywanego obiektu są odpowiednie zapisy w sporządzonych protokołach pokontrolnych oraz w treści zaskarżonej decyzji wydanej właściwie przez organ pierwszej instancji. Ponadto ustalenia podjęte w czasie kontroli wykazały, że zobowiązany faktycznie włada rozpatrywanym obiektem budowlanym.
Pismem z dnia 16 stycznia 2012 r. Syndyk masy upadłościowej "A" Sp. z o.o. w upadłości, reprezentowany przez wskazanego wyżej profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Katowicach skargę na ww. decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik zarzucił naruszenie:
art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 3, art. 4 ust. 1 pkt 7, art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej poprzez błędną wykładnię (ewentualnie błędne zastosowanie) i przyjęcie, że zakres podmiotowy tych przepisów obejmuje skarżącego, a w konsekwencji, iż na skarżącym ciążą obowiązki wynikające z powołanych przepisów a określone bliżej w zaskarżanej decyzji, art. 3 tejże ustawy poprzez przyjęcie, iż powołany przepis stanowi podstawę nałożenia na skarżącego obowiązków określonych w zaskarżanej decyzji podczas gdy decyzja nakłada obowiązki określone w przepisach szczególnych, tj. art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 3, art. 4 ust. 1 pkt 7. art. 4 ust. 1a ustawy.
W uzasadnieniu pełnomocnik ponowił argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, znaczne fragmenty odwołania przytaczając in extenso. W konkluzji ponownie zaakcentował, iż skarżący nie jest właścicielem, zarządcą, użytkownikiem ani faktycznie władającym obiektem, w związku z czym brak jest podstaw do nakładania na skarżącego obowiązków wskazanych w pkt. 1, 2, 3 decyzji z dnia [...] r.
W skardze zawarto nadto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wniosek ten został przez Sąd oddalony postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2012 r.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 11 lipca 2012 r. pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, że na mocy 2 umów dzierżawy z 2009 r. i 2010 r. w dniu 1 października 2010 r. całość nieruchomości wydzierżawionej w 2002 r. zwrócono "B" Sp. z o.o.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. wydana została bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99.
W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie.
Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, orzekający w sprawie [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. nie dochował w stopniu zezwalającym na wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji przedłożone Sądowi akta sprawy zawierają luki uniemożliwiające merytoryczną ocenę prawidłowości wydanej decyzji.
Wskazać w tym miejscu należy, że decyzją z dnia [...] r. utrzymaną następnie w mocy przez organ odwoławczy Komendant Miejski PSP w M. nałożył na Syndyka reprezentującego "A" Sp. z o.o. w upadłości trzy obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Obowiązki te, co do ich istoty i celowości ich nałożenia nie są przez stronę skarżącą kwestionowane. Przedmiotem kontrowersji pomiędzy skarżącym a orzekającymi w sprawie organami jest natomiast to, który podmiot w świetle art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej winien był zostać koniecznością wykonania określonych w decyzji obowiązków obciążony. Zdaniem orzekających w sprawie organów niewątpliwym jest, że to Spółka "A" po przejęciu na mocy umowy dzierżawy z 2002 r. terenu od "B" Sp. z o.o. rozbudowała przejęty budynek hali, to ona widniała jako właściciel w książce budowy, to ona ubiegała się o pozwolenie na użytkowanie obiektu i pozwolenie to uzyskała, to ona opłacała podatek od nieruchomości, to ona wreszcie dokonywała niezbędnych kontroli.
Występowała w konsekwencji w roli zarządcy obiektu. Z kolei pełnomocnik strony skarżącej zarówno w skardze jak też w oświadczeniu złożonym na rozprawie przed tutejszym Sądem w dniu 11 lipca 2012 r. przyznał wprawdzie, że Spółka "A" istotnie przez lata sprawowała władztwo nad budynkiem (choć nigdy nie była jego właścicielem) jednak na mocy dwóch umów dzierżawy z 2009 r. i 2010 r. przejętą uprzednio nieruchomość przekazała z powrotem Spółce "B" (umowa z 2009 r. obejmowała część nieruchomości a umowa z 2010 r. pozostały teren).
Zdaniem Sądu okoliczności te nie zostały w toku postępowania w sposób jednoznaczny zbadane, a to kto w istocie w dacie wydania zaskarżonej decyzji sprawował jako podmiot wyliczony w art. 4 ustawy władztwo nad obiektem (będąc jego właścicielem – art. 4 ust. 1 lub zarządcą, użytkownikiem bądź faktycznie władającym obiektem- art. 4 ust. 1a) jawi się niejasno. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, iż to ta właśnie data, a nie uprzednie losy budynku, przesądzać musiała o tym czy w dniu, w którym organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję podmiot obciążony w decyzji obowiązkami z zakresu ochrony przeciwpożarowej został oznaczony prawidłowo.
W konsekwencji powyższych wywodów utrzymująca w mocy decyzję pierwszoinstancyjną zaskarżona decyzja drugoinstacyjna musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Stanowi bowiem rozstrzygnięcie co najmniej przedwczesne, wydane bez należytego, wszechstronnego zbadania wszystkich okoliczności sprawy. W ramach ponownie prowadzonego postępowania koniecznym będzie usunięcie wskazanych wyżej wątpliwości i powtórne wszechstronne rozważenie sprawy we wszystkich jej aspektach. Dopiero bowiem wyjaśnienie przywołanych wyżej niejasności pozwoli organowi na rzeczowe rozpoznanie wniesionego odwołania i zajęcie umotywowanego stanowiska wobec stanowiącej przedmiot odwołania decyzji pierwszoinstancyjnej.
Jednocześnie Sąd podkreśla, iż uchylając wydaną przez organ odwoławczy decyzję nie przesądza o jej ewentualnej trafności merytorycznej. Na obecnym etapie postępowania jednoznaczne w tej mierze twierdzenia byłyby bowiem przedwczesne i zdaniem Sądu nieuprawnione.
W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania nie orzekano w braku stosownego wniosku.