Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 13 stycznia 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/3429/2022/19390/, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania A. B. (dalej – Skarżąca, Wnioskodawczyni), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. (dalej – organ I instancji) z dnia 25 października 2022 r. nr [...] (znak [...]) odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent Miasta decyzją z dnia 25 października 2022 r., po rozpoznaniu wniosku Skarżącej, odmówił przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babcią R. K. W jej uzasadnieniu wskazano, że Skarżąca nie spełnia warunków, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm. - dalej u.ś.r.). Mianowicie, zdaniem organu, wprawdzie babcia Wnioskodawczyni jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, jednak jej niepełnosprawność nie powstała przed 18 rokiem życia lub w przypadku nauki w szkole lub w szkole wyższej przed ukończenia 25 roku życia. Jak bowiem zauważono w orzeczeniu o niepełnosprawności, ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia [...] r., tj. o 88 roku życia, a powstanie niepełnosprawności od [...] 2009 r.
W odwołaniu z dnia 2 listopada 2022 r. pełnomocnik Wnioskodawczyni zanegowała decyzję organu I instancji, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
Kolegium decyzją z dnia 13 stycznia 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz obowiązujący stan prawny w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie organ odwoławczy wyraził pogląd – opierając się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 – że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż w okresie określonym w art. 17 ust. 1b u.ś.r., kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności, a tym samym nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia.
Niemniej jednak, w ocenie organu odwoławczego, Skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem jej babcia posiada dzieci (córkę i syna), których obowiązek alimentacji wyprzedza obowiązek Wnioskodawczyni. Zatem to one w pierwszej kolejności zobligowane są do zapewnienia opieki matce.
Ponadto Kolegium wyraziło pogląd, że podstawą dla przyznania świadczenia jest wykazanie, że wnioskodawca sprawuje stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i jest jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo – skutkowy. Tymczasem, w ocenie Kolegium, z akt sprawy wynika, iż Skarżąca wykonuje jedynie czynności, które związane są z prawidłowym funkcjonowaniem rodziny i nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia. W tej sytuacji, jak stwierdziło Kolegium, opieka może być realizowana także w warunkach zatrudnienia i nie wymaga rezygnacji z podejmowania pracy zarobkowej, choćby na część etatu.
W tej sytuacji, w ocenie Kolegium, brak jest podstaw do tego, aby przyznać Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne.
W skardze z dnia 15 lutego 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Wnioskodawczyni zanegował decyzję Kolegium zarzucając jej rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r. poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuczki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez dzieci niepełnosprawnej, które nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności podczas, gdy funkcjonalna wykładania tych przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia.
Wobec tego zarzutu pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jego mocodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze zawarł również żądanie zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik powołując się na wyrok WSA w Szczecinie z dnia 7 marca 2019 r. o sygn. akt II SA/Sz 80/19 wyraził pogląd, że wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 17 u.ś.r. Zgodnie z jego ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W art. 17 ust. 1b u.ś.r. stwierdza się, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Co do wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. Kolegium zajęło prawidłowe stanowisko przyjmując, że z racji na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, moment powstania niepełnosprawności, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie stanowi relewantnej przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 786/21, Lex nr 3309547). Oznacza to, że kryterium czasu wystąpienia niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie ma jakiegokolwiek wpływu na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
Istotą sporu jest natomiast to, czy osoba zobowiązana do alimentacji na rzecz niepełnosprawnego w dalszej kolejności (w tym przypadku wnuczka) jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego (przy założeniu spełniania pozostałych przesłanek), w sytuacji gdy osoba wymagająca opieki posiada dzieci, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Jak stanowi art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Na gruncie przedstawionego zagadnienia orzecznictwo sądów administracyjnych nie było jednolite. Wobec rozbieżności na tym tle, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, w dniu 14 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę o sygn. akt I OPS 2/22 w następującej treści:
- 1) Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.);
- 2) Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., z tytułu sprawowania opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim osobie wskazanej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innej niż współmałżonek, jest legitymowanie się przez współmałżonka osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r.).
Podjęcie uchwały abstrakcyjnej ma ten skutek, że uchwała ta wiąże sądy administracyjne, co wynika z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.). Przepis ten nie pozwala bowiem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2020 r. sygn. akt II GSK 3773/17, Lex nr 3089485). W orzecznictwie podkreśla się również, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Skutkiem takiego związania jest to, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 378/16, Lex nr 2415862).
Z przedstawionej uchwały NSA wynika jednoznaczny wniosek, że dopóki osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (w tym przypadku syn i córka babci Skarżącej), nie może być mowy o tym, aby dalsi krewni uzyskali prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem podnoszona okoliczność dotycząca nieutrzymywania kontaktów dzieci z ich matką pozostaje bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Mianowicie tylko posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności może zwolnić dzieci osoby wymagającej opieki z obowiązku alimentacyjnego, a to z kolei zaktualizuje uprawnienie Skarżącej względem tego świadczenia. Tymczasem w toku postępowania administracyjnego nie został przedstawiony dowód z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności córki i syna osoby wymagającej opieki. Taki stan rzeczy wyłącza uprawnienie Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego nad babcią, której w pierwszej kolejności opiekę winny zapewnić jej dzieci.
Końcowo wyjaśnić należy, że wobec zaistnienia przedstawionej wyżej przeszkody w przyznaniu Wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego, gdzie skład orzekający działał w warunkach związania uchwałą NSA z dnia 14 listopada 2022 r. o sygn. akt I OPS 2/22, niecelowym było przeprowadzania rozważań co do tego, czy zakres opieki nad babcią uzasadniał rezygnację Skarżącej z zatrudnienia.
W tej sytuacji skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.).
Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na zgodny wniosek pełnomocnika strony i Kolegium.