Uzasadnienie
Uchwałą nr XXXII/363/17 Rady Miejskiej w Pszczynie z dnia 23 marca 2017 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wówczas t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (wówczas t.jedn.Dz.U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.jedn. Dz.U z 2016 r. poz. 296 ze zm.) uchwalono Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Pszczyna, stanowiący załącznik do uchwały.
Skargę na wymienioną uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Pszczynie w części dotyczącej § 4 pkt 1 (słowo "niezwłocznie"), pkt 2 i 3 oraz § 10 pkt 1 i 2 załącznika do przedmiotowej uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucił:
1.- obrazę art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez ustanowienie zapisu:
- - w § 4 pkt 1 Regulaminu o treści "1. Obowiązek usunięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego winien być zrealizowany poprzez "niezwłoczne" uprzątnięcie zanieczyszczeń w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów - w zakresie słowa "niezwłoczne"
- - w § 4 pkt 2 Regulaminu o treści "2. Przez niezwłoczne usunięcie należy rozumieć uprzątnięcie w dniu powstania zanieczyszczeń, i których mowa w ust. 1". -
- - w § 4 pkt 3 o treści " Zakazuje się zgarniania śniegu, lodu lub innych zanieczyszczeń z chodnika na jezdnię" gdyż wszystkie powyższe zapisy przekraczają upoważnienie ustawowe,
- 2. - obrazę art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez ustanowienie zapisu, że "osoby utrzymujące psy i inne zwierzęta domowe obowiązane są do:"
- - w § 10 pkt 1 Regulaminu "1.zapewnienia odpowiednich środków bezpieczeństwa dla otoczenia i właściwej opieki na tymi zwierzętami" wobec przekroczenia upoważnienia ustawowego i zasadę prawidłowej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a
- - w § 10 pkt 2 Regulaminu o treści "w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku prowadzenie psa na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywną lub inny sposób zagrażającego otoczeniu - w nałożonym kagańcu" - gdyż przepis ten przekracza upoważnienie ustawowe oraz jest niezgodny z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 10a ust. 3 i ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt oraz z zasadą prawidłowej legislacji wynikającą z art. 2 Konstytucji.
W uzasadnieniu skargi Prokurator rozwinął stawiane zarzuty. Podkreślił, że w zakresie regulacji objętej § 4 Regulaminu jej zakwestionowana część nie mieści się w upoważnieniu ustawowym, na dowód czego odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych.
W zakresie kwestionowanych zapisów § 10 Regulaminu Prokurator wyjaśnił, że pierwszy z nich reguluje materię w sposób niejasny i nieprecyzyjny, wbrew obowiązującym zasadom prawidłowej legislacji. Drugi zaś z zapisów jest niezgodny z zasadą proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej o bardziej rygorystyczny niż wymogi ustawowe przewidziane w art. 10a ust. 3 i ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt.
Na tej podstawie wniesiono o stwierdzenie nieważności wymienionej uchwały i jej załącznika w we wskazanym powyżej zakresie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa. Wyjaśnił, że regulacja zawarta w zapisach § 4 Regulaminu mieści się w delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wprowadzone zapisy, w tym zawarcie w nich terminu "niezwłocznie" służyć mają doprecyzowaniu i dopełnieniu regulacji dotyczącej obowiązków wynikających z wymienionej powyżej ustawy.
Odnosząc się do drugiego zarzutu dotyczącego regulacji ujętej w § 10 Regulaminu w stosunku do zapisu pkt 2 "...lub w inny sposób wyraźnie zagrażającego otoczeniu" organ przyznał, że jest to określenie nieprecyzyjne. Można je jednak potraktować jako nieistotne wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego nie skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w tej części. Pozostałych zarzutów w części dotyczącej § 10 organ nie podzielił. W ocenie organ zasadnicza treść kwestionowanych zapisów Regulaminu pozostaje w ścisłym związku formalnym i materialnym z ustawą i nie przekraczają ram upoważnienia ustawowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r.. poz. 2325 zze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 tej ustawy sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Z treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA 1459/97 czy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 821/05).
Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w myśl regulacji art. 87 ust. 2 czy art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej granicach upoważnień zawartych w ustawie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego.
Dodać przy tym należy, że przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, należy mieć na uwadze takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemywania kompetencji prawodawczych oraz zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze. Z zagadnieniem tym wiąże się również zakaz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W stosunku do organów administracji publicznej nie stosuje się bowiem zasady, zgodnie z którą to, co nie jest zakazane, jest dozwolone. Przeciwnie, dozwolone jest tylko to, co znajduje wyraźną podstawę prawną (art. 7 Konstytucji).
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest uchwała Rady Miejskiej w Pszczynie nr XXXII/363/17 z dnia 23 marca 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czynności i porządku na terenie gminy Pszczyna.
Zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu na dzień wydawania uchwały) rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin ten jest aktem prawa miejscowego, czyli stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które go ustanowiły. Zakres regulacji Regulaminu wynika z treści art. 4 ust. 2 tej ustawy, które w sposób enumeratywny wskazuje jakie uregulowania powinny się w nim znaleźć. Zakres tego uregulowania ma charakter wyczerpujący, a więc regulamin musi regulować wszystkie kwestie w nim wskazane, ale także nie może zawierać postanowień, które wykraczałyby poza treść tego przepisu
W wyniku przeprowadzonej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały stwierdzić należało, że kwestionowane postanowienia regulaminu w sposób istotny naruszają prawo. Zasadne okazały się zarzuty skargi dotyczące § 4 Regulaminu, który zobowiązuje do niezwłocznego usunięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, zakazując zgarniania z chodnika na jezdnię. Trafnie Prokurator podniósł, że tak sformułowane zapisy Regulaminu przekraczają upoważnienie ustawowe.
Treść art. 4 ust. 2 pkt 1c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie nie uprawniania rady gminy do wprowadzania odkreślenia obowiązku w wymienionym w treści § 4 ust. 1 i ust. 3 zakresie. Wskazany powyżej przepis ustawy nie daje możliwości określenia terminu i miejsca uprzątnięcia wymienionych zanieczyszczeń. Stąd też niezgodne z prawem jest nałożenie obowiązku, zgodnie z którym właściciele nieruchomości powinni uprzątnąć błoto, śnieg, lód z chodników "niezwłocznie". Określenie czasu i częstotliwości wykonywania tych obowiązków nie została przewidziana w obowiązkach uregulowanych w art. 4 ust. 2 pkt 1c wymienionej ustawy. Zbędne i bez racji bytu pozostaje więc ust. 2 tego paragrafu, zawierający definicję pojęcia ":niezwłocznie". Z tych samych powodów za zasadny należy także uznać zarzutu odnoszący się uregulowania zawartego w ust. 3 omawianego paragrafu Regulaminu, a mianowicie "zakazuje się zgarniania śniegu, lodu lub innych zanieczyszczeń z chodników na jezdnię". Także ta regulacja przekracza bowiem upoważnienie ustawowe, gdyż przepis art. 4 ust. 2 pkt 1c (w dacie podjęcia uchwały pkt 1b) nie daje podstaw do wprowadzenia takiego zakazu.
Mając zatem na względzie powyższe uwagi należało stwierdzić nieważność wskazanych powyżej fragmentów § 4 Regulaminu, tj. ust. 1 poprzez wykreślenie słowa "niezwłocznie", oraz ust. 2 i ust. 3 wobec przyjęcia ich przez Radę z przekroczeniem delegacji ustawowej. W związku z powyższym należy uznać je za niedopuszczalne.
Podzielić także należy stanowisko skarżącego dotyczące postanowień zawartych w § 10 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 Regulaminu, w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. W ust. 1 tego przepisu zobowiązano "do zapewnienia odpowiednich środków bezpieczeństwa dla otoczenia i właściwej opieki na zwierzętami", a w ust. 2 zobowiązano do "w miejscach przeznaczonych do wspólnego użytku prowadzenia psa na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu- w nałożonym kagańcu". Nie budzi wątpliwości, że porządek i zdrowie publiczne stanowią wartości uzasadniające ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności (art. 31 ust. 2 Konstytucji), przy czym ograniczenia te powinny mieć charakter proporcjonalny do innych wartości konstytucyjnie chronionych. Taką wartością jest zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji wolność jednostki rozumiana przede wszystkim jako swoboda decydowania o własnym postępowaniu.
Tym samym ingerencje władzy publicznej w tę swobodę następować mogą tylko w sytuacjach i formach przewidzianych konstytucyjnie. Innymi słowy, zasada wolności formułuje domniemanie swobody decyzji i działań, natomiast dla poddawania ich ograniczeniom konieczna jest zawsze interwencja prawodawcy, która winna odpowiadać zasadzie proporcjonalności przewidzianej w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada proporcjonalności daje wyraz przekonaniu, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze promowanego w ten sposób interesu publicznego, czyli musi być ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja. Musi to więc być ograniczenie racjonalne.
Jako sprzeczne z podstawowymi zasadami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt należało więc ocenić regulację wprowadzoną w ust. 2 omawianego przepisu Regulaminu dotyczącą bezwarunkowego wymogu prowadzenia wszystkich psów na smyczy, a w przypadku psów rasy uznanej za agresywną także w kagańcu. Taki zapis narusza właśnie zasadę proporcjonalności. Delegacja ustawowa z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zobowiązuje rady gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez ustawodawcę, tj. ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Dla osiągnięcia tego celu nie ma potrzeby wprowadzania aż tak rygorystycznych i bezwzględnych wymogów, nie uwzględniając przy tym szczególnych sytuacji pozwalających na odstąpienie od wprowadzonego nakazu wyprowadzania psów w jedynie na smyczy lub w kagańcu np. z uwagi na specyficzne cechy biologiczne, z racji wieku, stanu zdrowia czy fizjologii zwierząt.
Wspomniana regulacja jest bardziej rygorystyczna niż przewidziano to w ustawie o ochronie zwierząt. Nadto wprowadzenie w tym przepisie zapisu "w inny sposób zagrażającego otoczeniu" jest zabiegiem mało jasnym i nieprecyzyjnym. Nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na obywatela obowiązek podlegający egzekwowaniu, powoduje u jego adresatów niepewność co do zakresu ich praw i obowiązków, organom zaś, które ją stosują daje zbyt dużą swobodę i możliwość zastępowania prawodawcy w zakresie przesądzania tych kwestii, które uregulował w sposób niejasny i nieprecyzyjny.
W zakresie ust. 1 omawianego przepisu Regulaminu należy stwierdzić, że przytoczona regulacja zobowiązująca "do zapewnienia odpowiednich środków bezpieczeństwa dla otoczenia i właściwej opieki na zwierzętami" ma charakter bardzo ogólny i także nie spełnia wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady dostatecznej określoności i jasności norm prawnych (zasada prawidłowej legislacji), pozwalających ustalić jednoznaczną treść prawa i obowiązków z nich wywodzonych i nie powodujących przez to rozbieżności w procesie ich stosowania. Przepisy powinny być formułowane w sposób poprawny, jasny i precyzyjny.
Przekroczenie delegacji ustawowej we wskazanym zakresie powoduje, że wymienione unormowania, jako wydane bez podstawy prawnej należało wyeliminować z kontrolowanej uchwały.
Wobec powyższego Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.