Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO) decyzją z dnia 13 lutego 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/303/2023/2767, po rozpatrzeniu odwołania A.P. (skarżąca), reprezentowanej przez adwokata. od decyzji Prezydenta Miasta S. dnia 22 grudnia 2022 r., nr [...] odmawiającej przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na matkę- uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Akt sprawy wynika, że organ I instancji odmówił skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie zostały spełnione przesłanki dotyczące powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, o której mowa w art.17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j. Dz.U. 2023 r. poz. 390 – dalej "u.s.r.").
W odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie decyzji organu I instancji poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1 b u.s.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego w dnia 21 października 2014 r o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach(SKO) decyzją z dnia 13 lutego 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/303/2023/2767- uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyjaśniło, że organ I instancji wszczął postepowanie na wniosek skarżącej dnia 13 października 2022 r, o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Wskazało, że na mocy orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] r. matka skarżącej jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Ponadto, ustalono, że datą powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji jest [...] listopada 2016 r. SKO uznało za błędne zastosowanie przez organ I instancji art. 17 ust. 1b u.s.r. wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r.
Następnie stwierdziło, że bezspornym w sprawie jest, iż skarżąca od września 2019 r. ma przyznaną rentę z ZUS z tytułu częściowej niezdolności do pracy, która została ustalona do 31 maja 2023 r. Wyjaśniło, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną, co wynika z art. 27 ust. 5 u.s.r. SKO podzieliło stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym, osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s.
Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. W związku z powyższym zdaniem SKO, organ I instancji winien poinformować stronę o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia — zawieszenia renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie — co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem. W związku z powyższym, powołując się na zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, SKO uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało temu organowi rozstrzygnięcie do ponownego rozpatrzenia.
W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wyraziła opinię, że prawo do pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności na pracy nie stanowi w obecnym stanie prawnym negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W tym zakresie wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r sygn. akt SK 2/17, którym uznał on art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.s.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Stwierdziła dalej, że zawieszenia wypłaty renty stanowiłoby naruszenie uprawnień skarżącej w zakresie przychodów jakie może osiągać będąc do tej renty uprawnioną.
W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. Uznało argumentację podnoszoną w sprzeciwie za nietrafną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), stanowiący, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a p.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).
Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, to orzeczenie i dalsze dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego. Może to mieć miejsce jeśli organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, jeśli wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 518-519).
Z powyższego wynika, iż wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna.
Rozstrzygana sprawa dotyczy decyzji SKO uchylającej decyzję organu I instancji o uchyleniu w całości decyzji Prezydenta Miasta S. dnia 22 grudnia 2022 r., odmawiającej przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na matkę i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Zdaniem SKO, organ I instancji winien poinformować stronę o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia — zawieszenia renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie — co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem.
Zdaniem skarżącej prawo do pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności na pracy nie stanowi w obecnym stanie prawnym negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego Obecnie uprawnienia takich osób wynikają wprost z zestawienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.s.r. z sentencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK 2/17.
Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, lecz wykładnię powyższego przepisu w powiązaniu z powołanym orzeczeniem TK, przedstawioną przez NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2022 r., I OSK 247/22. Mianowicie wskazano w nim, że wyrok TK w sprawie o sygn. akt K 2/17 jest wyrokiem zakresowym.
Wyrok TK w sprawie o sygn. SK 2/17 usuwa z sytemu prawa negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazaną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.s.r. w stosunku do osoby mającej ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przez co osoba taka może ubiegać się o to świadczenie. TK w uzasadnieniu wyroku, stwierdził w szcególności, że "Trybunał dostrzega, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, jak ma to miejsce w przypadku skarżącej. W systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia".
Pożądaną i optymalną reakcją na zmianę stanu prawnego wywołaną wyrokiem TK jest ingerencja ustawodawcy. Jej brak powoduje, że stan prawny wywołany wyrokiem podlega stosowaniu w rozpoznawanych przypadkach z uwzględnieniem kontekstu systemowego, w tym konstytucyjnego, funkcjonalnego.
Jak wyżej wskazano, wyrok w sprawie o sygn. akt SK 2/17 nie oznacza, że w pozostałym zakresie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.s.r. należy uznawać za zgodny z Konstytucją. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwrócono uwagę na potrzebę uwzględniania kontekstu konstytucyjnego przy wykładni tego przepisu, w szczególności w odniesieniu do osób uprawnionych do emerytury, co skutkowało przyjęciem, że osoby takie (prawnie nie ograniczone w możliwości podjęcia zatrudnienia), nie są pozbawione możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Jest to stanowisko zbieżne ze stanowiskiem przedstawionym w wyroku SK 2/17, w którym wskazano, że osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym, która ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, może więc – a zatem jest w stanie – faktycznie pracować. Co istotne, nie istnieją również legislacyjne przeciwwskazania do tego, aby podejmowała ona zatrudnienie.
Wobec takich osób ustawodawca przewidział jedynie mechanizm zapobiegający pobieraniu przez nie świadczenia. Mechanizm ten polega na zmniejszeniu lub zawieszeniu renty w przypadku osiągnięcia określonego przychodu, według zasad wynikających z art. 103-106 u.e.r.f.u.s. Zdaniem Trybunału, "wskazane w przywołanym przepisie prawo do szczególnej pomocy musi być bowiem tak ukształtowane, aby znajdujące się w trudnej sytuacji rodziny, a do takich należy zaliczyć rodziny, których członkami są niepełnosprawne dzieci, miały możliwość otrzymywania świadczeń pielęgnacyjnych w sytuacji, kiedy to osoba sprawująca opiekę w celu jej wykonywania rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zwłaszcza, jeśli minimalne świadczenie rentowe jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne".
Osoby, które pobierają świadczenia z systemu ubezpieczenia społecznego, mogą podjąć zatrudnienie, ale rezygnują z tego ze względu na sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, znajdują się w analogicznej sytuacji względem siebie, a nie tylko względem opiekunów nie posiadających uprawnienia do świadczeń z ubezpieczenia społecznego.
Świadczenie pielęgnacyjne z założenia ustawodawcy ma funkcję kompensującą rezygnację przecież z zatrudnienia i związaną z tym utratę dochodów. Jest to warunek konieczny i bezwzględny dla otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekuna. Przyjęcie zapatrywania skarżącej oznaczałoby całkowite naruszenie i tej reguły. Nie zachodzą jakiekolwiek przesłanki by w sposób uprzywilejowany traktować przypadki pobierania rent (w tym z tytułu częściowej niezdolności do pracy) w stosunku do emerytur, dając prymat tym pierwszym przy stosowaniu wypracowanej w judykaturze wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a) u.s.r., przez uznanie w konsekwencji, że pobierający rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie musi dokonywać wyboru świadczenia korzystniejszego. Powyższe stanowisko jest dominujące w aktualnym orzecznictwie.
Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że skarżąca pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. SKO prawidłowo zastosowało się do prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.s.r. uznając, że pobieranie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie stanowi automatycznie negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia, lecz osoba uprawniona winna mieć prawo wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno – rentowego.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt tej sprawy, za prawidłowe uznać należy stanowisko SKO, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji winien poinformować stronę o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia — zawieszenia renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie - co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem.
W rozstrzyganej sprawie, w ocenie Sądu, SKO trafnie uznało, że decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie. Ustaleń powyższych nie mógł dokonać organ odwoławczy, gdyż naruszyłby w ten sposób zasadę dwuinstancyjności postępowania.
W związku z tym, zastosowanie przez SKO normy art. 138 § 2 K.p.a. do uchylenia decyzji z dnia 22 grudnia 2022 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, należało uznać za prawidłowe. Przypomnieć zarazem trzeba, że zgodnie z obowiązującymi przepisami Sąd bada decyzję kasacyjną tylko w zakresie istnienia podstaw do jej wydania, co oznacza, że jeżeli dojdzie do wniosku, że takie podstawy istniały to zobowiązany jest oddalić sprzeciw.
Mając na uwadze powyżej opisane okoliczności sprawy Sąd stwierdza, że SKO w sposób prawidłowy zastosowało w niniejszej sprawie art. 138 § 2 K.p.a.
Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 w związku z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.