Uzasadnienie
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej - organ odwoławczy, Wojewódzki Inspektor) decyzją z dnia 29 grudnia 2021 r. nr WINB-WOA.7721.221.2021.KS/PG, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm. – dalej u.p.b.), po rozpoznaniu odwołania M.Z. (dalej - Skarżący, Strona), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej - organ I instancji, Powiatowy Inspektor) z dnia 16 kwietnia 2021 r. nr [...] (znak [...]) o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy drogi usytuowanej na działce o numerze geodezyjnym [...] k.m. [...], zlokalizowanej w B. przy ul. [...].
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 20 stycznia 2020 r., doprecyzowanym pismem z dnia 21 sierpnia 2020 r., Skarżący zwrócił się do organu I instancji o odszkodowanie związane z wykonaniem muru zabezpieczającego posesję przed zanieczyszczeniami i uciążliwościami generowanymi przez nielegalną drogę do byłej fabryki obuwia "C." w B. Skarżący wskazał, że droga na działce nr [...] została wybudowana pod koniec lat 70-tych XX wieku.
Pismem z dnia 25 sierpnia 2020 r. organ I instancji poinformował Skarżącego, że w kompetencji Powiatowego Inspektora leży wyłącznie kontrola legalności budowy drogi i w tym zakresie zostanie przeprowadzone postępowanie administracyjne. Podniesiono jednocześnie, że poza zakresem jego uprawnień znajduje się orzekanie w kwestii odszkodowania wskazanego w podaniu Strony.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor decyzją z dnia 16 kwietnia 2021 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy drogi usytuowanej na działce o numerze geodezyjnym [...] zlokalizowanej w B. przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa droga wybudowana w latach 70-tych lub 80-tych XX wieku, służyła jako droga dojazdowa do Zakładu [...] "C." w B. Obecnie znajduje się w użytkowaniu wieczystym Wspólnoty Mieszkaniowej - ul. [...] w B. Wspólnota posiada jedynie projekt budynku czterokondygnacyjnego z 1982 r., do którego załączono plan zagospodarowania terenu obejmujący przedmiotową drogę. W wyniku zapytań skierowanych do Urzędu Miejskiego w B., a także do Archiwum Państwowego w K. ustalono, że podmioty te nie dysponują dokumentacją dotyczącą przedmiotowej drogi. Z powyższych względów, organ I instancji uznał, że zachodzi konieczność umorzenia postępowania ze względu na brak podstaw do stwierdzenia nielegalności budowy wskazanej drogi. Organ zaznaczył, że nieposiadanie przez właścicieli dokumentacji budowalnej i brak możliwości jej odnalezienia w archiwach, nie pozwala na przyjęcie, że obiekt został wybudowany bez zezwolenia.
W odwołaniu z dnia 4 maja 2021 r. Skarżący zanegował prawidłowość rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. W treści odwołania wskazał, że przedmiotowa droga powstała nielegalnie, uszkadzając ogrodzenie na nieruchomości przy ul. [...], a także obszar jego nieruchomości. Strona opisała historię powstawania drogi zaznaczając, że nie przedstawiono żadnych dokumentów legalizacyjnych. Skarżący wskazał, że domaga się wypłacenia odszkodowania za powstałe szkody.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przychylając się do argumentacji odwołania, decyzją z dnia 29 grudnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W jej uzasadnieniu, po przedstawieniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wskazano, że organ I instancji słusznie orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego. Podkreślono, że na planie zagospodarowania terenu, załączonego do projektu budowlanego budynku mieszkalnego w B., są punkty wysokościowe świadczące o tym, że teren na którym została wybudowana droga oraz budynek mieszkalny, wznosi się od drogi gminnej przy ul. [...]. Przedmiotowa droga kiedyś stanowiła drogę wewnętrzną – dojazdową do Zakładu [...] "C." w B. Obecnie droga ta stanowi dojazd do wskazanego budynku mieszkalnego, przez którą przebiega sieć wodociągowa oraz kanalizacja sanitarna. Podniesiono także, że właściciel drogi nie posiada dokumentacji świadczącej o jej legalności. Organ wskazał jednak, że na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., właściciel obiektu nie miał obowiązku przechowywania dokumentacji budowlanej.
Ustalono ponadto, że w Urzędzie Miasta B. nie znajduje się dokumentacja dotycząca przedmiotowej drogi. Brak jest również takiej dokumentacji w Archiwum Państwowym w K. W związku z powyższym, organ odwoławczy uznał, że nie można przesądzić o nielegalności tej drogi, a co za tym idzie – przedmiotowe postępowanie jest bezprzedmiotowe.
Końcowo Wojewódzki Inspektor zaznaczył, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe w przedmiocie orzekania o roszczeniach odszkodowawczych, bądź rozpatrywania sporów sąsiedzkich, a także pouczył o właściwości w tym zakresie sądów powszechnych.
W skardze z dnia 10 lutego 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Strona nie zgodziła się z decyzją organu II instancji. W uzasadnieniu przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania i informacje, które Strona posiada w zakresie budowy spornej drogi. Skarżący przytoczył historię jej powstania i wyraził swoje niezadowolenie w związku z dotychczasowymi rozstrzygnięciami organów orzekających w sprawie, w szczególności zarzucił organom brak orzeczenia w zakresie legalności spornej drogi.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 1 sierpnia 2022 r. pełnomocnik Strony ustanowiony z urzędu podtrzymał skargę Strony. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, która nie została pokryta w części, ani w całości. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
- a) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli słuszności zaskarżonej decyzji;
- b) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z pominięciem słusznego interesu obywateli, a to ochrony prawa własności nieruchomości;
- c) art. 10 § 1 i 2 w związku z art. 79 § 2 k.p.a. poprzez naruszenie prawa Skarżącego do czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz prawa do składania wyjaśnień, w tym akceptowania przez organ II instancji postępowania organu I instancji, który ignoruje wyjaśnienia Skarżącego, z których nie sporządzono protokołu (pismo Skarżącego z dnia 5 listopada 2020 r.);
- d) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że dotychczas przeprowadzone postępowanie było pełne i nie było podstaw do jego uzupełnienia, podczas gdy w przedmiotowej sprawie nie wyjaśniono w sposób dostateczny i precyzyjny okoliczności stanowiących podstawę do wydania decyzji o umorzeniu postępowania, organy ograniczyły się do poszukiwania dokumentów dotyczących wyłącznie drogi dojazdowej, podczas gdy należało dokonać kwerendy archiwalnej dotyczącej fabryki [...] Zakłady [...] "C." w C. Oddział w B. oraz budynku mieszkalnego IV kondygnacyjnego, którego inwestorem było to przedsiębiorstwo z uwagi, że droga dojazdowa stanowiła integralną część przedsięwzięcia budowlanego;
- e) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zaufanie obywateli do organów państwa poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wybiórczy;
- f) art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 u.p.b. oraz art. 141 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego oraz art. 30 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. poprzez ich pominięcie przez organy badające sprawę, które to przepisy nakazywały przy projektowaniu budynków zapewnić drogi dojazdowe, co w związku z powyższym winno mieć odzwierciedlenie w dokumentacji administracyjno-budowlanej na budowę budynku mieszkalnego wybudowanego przez ówczesnego inwestora (fabryka C.);
- g) § 12 w związku z § 44 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975 r. Nr 8 poz. 48 z późn. zm.) poprzez ich pominięcie przez organy, na podstawie których przy projektowaniu obiektu koniecznym było uwzględnienie drogi dojazdowej i całego układu komunikacyjnego w związku z czym ewentualne pozwolenia administracyjno-prawne dotyczące drogi dojazdowej powinny być ujęte w decyzjach dotyczących budowy obiektu fabryki jako takiej, a nie samej drogi;
- h) art. 28 k.p.a. w związku z art. 66 i art. 67 w związku z art. 83 u.p.b. poprzez pominięcie wniosku Skarżącego w zakresie oceny zagrożenia drogi dojazdowej jakie stwarza dla Skarżącego i jego nieruchomości z uwagi na jej posadowienie i ukształtowanie terenu.
W dalszej części uzasadniono zarzuty skargi. Podniesiono, że ze spotkania ze Skarżącym, który został przyjęty na korytarzu budynku, nie spisano protokołu, a ponadto zignorowano dowody przez niego przedstawione, w tym zaniechano przesłuchania mieszkańców budynku przy ul. [...]. Pełnomocnik zwrócił także uwagę, że błędem było ograniczenie poszukiwania dokumentacji odnośnie samej drogi. Jego zdaniem, że względu na to, że związana była ona z fabryką obuwia i budynkiem mieszkalnym IV-kondygnacyjnym, to stanowiła integralną część tej inwestycji (zapewniała dojazd). Należało zatem odszukać dokumentację związaną z realizacją tych przedsięwzięć. Dla uzasadnienia tego twierdzenia odwołano się do uregulowań prawnych obowiązujących w latach 70 i 80, które wymagały uwzględnienia drogi dojazdowej w decyzji administracyjno-budowlanej. Pełnomocnik wskazał również, że nie przedsięwzięto czynności dla zbadania, czy droga nie stanowi uciążliwości dla Skarżącego (spaliny, hałas itp.), a także, czy nie stanowi zagrożenia ze względu na napór ziemi na jego nieruchomość, która znajduje się poniżej poziomu drogi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki ku temu, aby umorzyć postępowanie administracyjne toczące się w przedmiocie legalności budowy drogi usytuowanej na działce o nr geodezyjnym [...] k.m. [...], zlokalizowanej w B. przy ul. [...].
Przystępując do rozważań przytoczyć przyjdzie art. 105 § 1 k.p.a. Stanowi on, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
W świetle tego uregulowania przyjmuje się, iż z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych, gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej lub z przyczyn faktycznych, gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych, uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej.
Dla rozstrzygnięcia podstawowego zagadnienia sprawy, tj. czy kontrolowane postępowanie stało się bezprzedmiotowe, koniecznym jest sięgnięcie do przepisów obowiązujących w czasie powstania drogi, której legalność jest kwestionowana przez Stronę. W tym kontekście podnieść należy, że przepisy Prawa budowlanego obowiązujące do 1995 r. nie wymagały archiwizacji dokumentacji budowlanej przez czas istnienia obiektu. Oznacza to, że wytworzone dokumenty przez organy administracji architektoniczno-budowlanej po upływie określonego czasu, zgodnie z prawem, mogły zostać wybrakowane. Zatem z uwagi na upływ lat nie można oczekiwać, aby w archiwach zachowała się dokumentacja dotycząca budowy określonego obiektu budowlanego.
W tej sytuacji, obowiązku posiadania dokumentacji budowlanej przez cały okres istnienia obiektu budowlanego nie można odnosić do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. przed 1 stycznia 1995 r., jak i do robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Oznacza to, że nie ma obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r.
Skoro ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1961 r. Nr 7 poz. 46 z póżn. zm.), jak również ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) nie zawierały regulacji odpowiadającej obecnie obowiązującemu od 1995 r. art. 63 u.p.b., to należy przyjąć, że niedopuszczalne jest domniemywanie istnienia samowoli budowlanej. Warunkiem zastosowania sankcji w postaci rozbiórki obiektu jest uprzednie niewątpliwe ustalenie, że został on wybudowany w warunkach "samowoli budowlanej". Należy jednak odróżnić brak możliwości odnalezienia dokumentacji świadczącej o legalności danego obiektu od udowodnienia jego nielegalności (zob. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 651/09, Lex nr 597755). W takiej sytuacji, proces zdobycia wiedzy o stanie prawnym obiektu budowlanego powinien polegać na przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego mającego na celu zgromadzenie dowodów związanych z szeroko rozumianym procesem inwestycyjnym dotyczącym danego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 2784/17, Lex nr 2699951).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż organy obu instancji ustaliły, że droga, której legalność jest kwestionowana przez Stronę, powstała w latach 70-tych XX wieku w związku z realizacją przedsięwzięcia polegającego na budowie Zakładu [...] "C." w B. Przyznają one, że stanowiła ona dojazd do budowanego, a następnie funkcjonującego zakładu. Ponadto obsługiwała ona istniejący przy tym zakładzie hotel robotniczy, który po rozbudowie stanowi obecnie budynek mieszkalny IV-kondygnacyjny przy ul. [...].
Wezwania skierowane do Archiwum Państwowego w K., jak również do Urzędu Miejskiego w B., nie przyniosły pożądanych rezultatów. Mianowicie w odpowiedziach od obu jednostek uzyskano informację, że nie odnaleziono w posiadanych zasobach dokumentacji dotyczącej budowy drogi wewnętrznej na działce o nr [...], położonej w B. przy ul. [...], której inwestorem była Fabryka [...] "B." (dawniej "C."). Sytuacja taka nie powinna dziwić w kontekście wcześniejszych uwag wskazujących, że do 1995 r. ustawodawca nie obligował do przechowywania dokumentacji budowlanej przez cały okres istnienia danego obiektu budowlanego. Nie można zatem wykluczyć, że jeżeli takowa istniała, to po upływie czasookresu określonego prawem została zniszczona.
Pełnomocnik w piśmie procesowym zasadnie zwrócił uwagę, że nie zostały wyczerpane wszystkie możliwości dowodowe dla zweryfikowania tego, czy droga wewnętrzna wybudowana została w zgodzie z obowiązującym w tamtym czasie prawem. Przede wszystkim słusznie zasugerował, że obsługa komunikacyjna zakładu, odbywała się poprzez drogę wewnętrzną, którą w części stanowi obecna działka nr [...]. Z informacji przekazanych przez Skarżącego można wywieść, że razem z zakładem powstawała droga oraz hotel pracowniczy. Tym samym przedsięwzięcie miało charakter kompleksowy. Prowadzi to do wniosku, że ewentualne dane dotyczące budowy drogi mogą znajdować się w dokumentacji inwestycyjnej dotyczącej budowy Zakładu [...] "C." w B. Zatem zachodzi konieczność zbadania, czy zasobach pozostałych po tym przedsiębiorstwie lub jego następcy (Fabryce [...] "B.") nie znajdują się dokumenty, które dostarczyłyby wiedzy w kwestii tego, czy sporna droga została zrealizowana w zgodzie z obowiązującymi w ówczesnym czasie przepisami prawa. Dlatego też postępowanie wyjaśniające winno zostać uzupełnione w powyższym względzie i w zależności od poczynionych ustaleń organ wyda stosowne rozstrzygnięcie.
W kwestii dowodu z przesłuchania świadków w osobach mieszkańców budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w B. organ winien w pierwszej kolejności wezwać Skarżącego do określenia okoliczności, jakich chce dowieść w tej formie. Po uzyskaniu informacji w tym zakresie organ podejmie decyzję o zasadności żądania Strony przeprowadzenia tego dowodu.
W piśmie procesowym z dnia 1 sierpnia 2022 r. pełnomocnik podniósł również zarzut braku stanowiska organów co do sygnalizowanego przez Skarżącego zagrożenia wywołanego naporem ziemi na jego nieruchomość, która położona jest poniżej poziomu drogi. Spowodowało to - jak zauważono w skardze - potrzebę wybudowania muru zabezpieczającego nieruchomość. Ponadto wskazano na uciążliwości związane z ruchem pojazdów odbywającym się ta drogą. Odnosząc się do wspomnianych zagadnień podkreślić należy, że przedmiotem prowadzonego postępowania była ocena, czy droga wewnętrzna usytuowana na działce nr [...] powstała legalnie, a więc w zgodzie z obowiązującym prawem w czasie jej budowy. Wspomniane natomiast w piśmie procesowym kwestie podlegają badaniu w odrębnym postępowaniu prowadzonym na podstawie wskazanych przez pełnomocnika przepisów, tj. m.in. art. 66, czy art. 67 u.p.b. Pierwszy z nich dotyczy usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w obiekcie budowlanym. Drugi z kolej odnosi się do nakazu rozbiórki nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu budowlanego, przy zaistnieniu okoliczności w nim określonych. Tym samym zarzut ten uznać należy za nietrafny.
Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.).
O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ Skarżący na podstawie art. 246 § 1 pkt 1 p.p.s.a. został zwolniony od kosztów sądowych. Natomiast o wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu orzeknie referendarz sądowy, na podstawie art. 258 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a.