Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – Kolegium, organ odwoławczy) postanowieniem z dnia 27 stycznia 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M.S. (dalej – Skarżąca, Strona), stwierdziło niedopuszczalność odwołania od zawiadomienia Burmistrza Miasta M. (dalej – Burmistrz) z dnia 27 grudnia 2022 r. nr [...] o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku M.S. o wypłatę dodatku węglowego.
Przedmiotowe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 27 grudnia 2022 r. Burmistrz – powołując się na art. 2 ust. 9 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (obecnie - t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 141 z późn. zm. – dalej u.d.w.) - zawiadomił Skarżącą o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku o wypłatę dodatku węglowego z powodu złożenia go po 30 listopada 2022 r.
Na powyższe pismo organu Strona wniosła odwołanie z dnia 9 stycznia 2023 r., w którym zawarła żądanie rozpatrzenia jej wniosku o wypłatę dodatku węglowego. W jego treści Skarżąca wyraziła sprzeciw wobec stanowiska Burmistrza o złożeniu wniosku w dniu 1 grudnia 2022 r. Jak bowiem wyjaśniła, podanie zostało wysłane za pośrednictwem Poczty Polskiej w dniu 29 listopada 2022 r. Na dowód tego do odwołania załączyła skan potwierdzenia nadania listu poleconego. W tej sytuacji, zdaniem Strony, stosownie do art. 57 § 2 k.p.a. termin na wniesienie podania o wypłatę dodatku węglowego został zachowany.
Kolegium postanowieniem z dnia 27 stycznia 2023 r. stwierdziło niedopuszczalność tego odwołania. Stanowisko to uzasadniło tym, że zaskarżony dokument nie jest decyzją, ani innym aktem administracyjnym, od którego przysługuje środek zaskarżenia w postaci odwołania.
W skardze z dnia 21 lutego 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Strona zarzuciła, że postanowienie Kolegium jest niezgodne z prawem, a w szczególności narusza art. 37 i art. 64 § 2 k.p.a. Podniosła również błąd w ustaleniach faktycznych. Wobec tych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W motywach skargi stwierdzono, że pismo z dnia 9 stycznia 2023 r. zatytułowane "odwołanie" faktycznie było ponagleniem wobec niezałatwienia w terminie sprawy zainicjowanej wnioskiem o wypłatę dodatku węglowego. Wskazano bowiem, że Burmistrz nie wszczął postępowania w sprawie pomimo tego, że podanie zostało złożone z zachowaniem terminu.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonego postanowienia stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Poddanym kontroli Sądu rozstrzygnięciem Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania, które zostało złożone na pismo organu z dnia 27 grudnia 2022 r. informujące Skarżącą o pozostawieniu bez rozpatrzenia jej wniosku o wypłatę dodatku węglowego.
Przed przystąpieniem do rozważań należy poczynić zastrzeżenie co do zakresu kontroli sądowej. Otóż w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie znajduje zastosowania w niniejszym przypadku). Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I FSK 227/17, Lex nr 2312988). Mając to na uwadze stwierdzić należy, że skarga dotyczy postanowienia Kolegium wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. Oznacza to, że ocenie zostanie poddana jedynie prawidłowość stanowiska zakładającego, że pismo Burmistrza z dnia 27 grudnia 2022 r. nie może być kwestionowane w toku kontroli instancyjnej, tzn. nie można skutecznie zanegować jego poprawności poprzez wniesienie środka zaskarżenia w postaci odwołania.
Tym samym poza zakresem niniejszego postępowania jest ocena zasadności żądania przyznania Skarżącej dodatku węglowego, w tym rozstrzygnięcie kwestii jego wniesienia w terminie określonym w art. 2 ust. 9 u.d.w.
Przechodząc do meritum sprawy zauważyć należy, że pierwszy etap postępowania odwoławczego przed organem II instancji to etap badania formalnego. Czynności w nim podejmowane zmierzają do ustalenia zaistnienia przesłanek warunkujących merytoryczne rozpatrzenie odwołania. Mając na uwadze treść art. 134 k.p.a. organ odwoławczy ocenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a także czy zostało ono wniesione w ustawowym terminie. W sprawach tych wydawane jest postanowienie, które jest ostateczne.
W niniejszej sprawie przede wszystkim należy odpowiedzieć na pytanie, czy pismo Skarżącej zatytułowane "Odwołanie" stanowi środek zaskarżenia w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. W tym celu koniecznym jest przeanalizowanie treści pisma z dnia 9 stycznia 2023 r., gdyż to ona ma decydujące znaczenia dla oceny charakteru podania, a nie jego tytuł. Mając to na uwadze stwierdzić należy, że w piśmie tym Strona nie odnosi się do kwestii merytorycznych dotyczących przesłanek przyznania dodatku węglowego. Natomiast w sposób wyraźny sygnalizuje żądanie rozpatrzenia wniosku. To z kolei uzasadnia domniemanie, że Skarżąca składając pismo z dnia 9 stycznia 2023 r. zwraca uwagę na bezczynność Burmistrza, który – w jej opinii - błędnie przyjął, jakoby podanie o przyznanie dodatku węglowego zostało złożone po 30 listopada 2022 r. Zatem zamiarem Skarżącej było doprowadzenie do wszczęcia postępowania administracyjnego i merytorycznego rozpoznania jej podania. O trafności tego stwierdzenia świadczy skarga, w której Strona zauważa, że pismo zatytułowane "Odwołanie" jest ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a.
W tym miejscu należy podnieść, że organ jest związany żądaniem wniosku, który prowadzi do wszczęcia postępowania w sprawie, a jednocześnie określa przedmiot sprawy. W razie gdy wniosek budzi wątpliwości organu administracji publicznej co do treści zawartego w nim żądania, organ ten jest obowiązany ustalić rzeczywistą treść tego żądania, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (zob. postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt II OW 154/18, Lex nr 2597911). Tymczasem organy zaniechały podjęcia tego rodzaju czynności i w sposób arbitralny zadecydowały o treści żądania Skarżącej, która to ocena okazała się błędna.
W związku z powyższym Kolegium w toku dalszego postępowania winno potraktować pismo Skarżącej z dnia 9 stycznia 2023 r. jako ponaglenie związane z bezczynnością Burmistrza, a w konsekwencji przeprowadzić postępowanie w trybie przewidzianym w art. 37 k.p.a.
W tej sytuacji Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył art. 134 k.p.a. i uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ Skarżąca, zwolniona z mocy ustawy od kosztów sądowych i działając osobiście, nie wykazała aby w związku ze sprawą poniosła wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.).