Uzasadnienie
W związku z pismami W. B. z [...] r. i [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przeprowadził kontrolę budowy budynku mieszkalnego prowadzonej przez J. i S. P. na działce nr [...] przy ul. [...] w P.. Decyzją z [...] r. nr [...] PINB w B. umorzył postępowanie w sprawie legalności i zgodności z projektem budowy przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu wyjaśnił, że prowadzone z urzędu postępowanie zostało wszczęte w związku z pismami W. B., który formułował zastrzeżenia do zgodności lokalizacji budynku z pozwoleniem i decyzją o warunkach zabudowy. Wskazał, że stronami postępowania są inwestorzy J. i S. P. oraz J. i S. B. jako aktualni właściciele działki nr [...], sąsiadującej z terenem inwestycji, zaś postępowanie prowadzone jest z udziałem W. B., jako poprzedniego właściciela działki nr [...], któremu przysługuje prawo dożywocia. Decyzja wraz z zawartym w niej pouczeniem o odwołaniu została w dniu [...] r. doręczona zarówno małżonkom P. i B., jak i W.B..
Pismem złożonym [...] r. W. B. wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji.
Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze, podając w podstawie prawnej przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśnił, że odwołanie od decyzji może być skutecznie wniesione przez stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Negatywne zweryfikowanie interesu prawnego wnoszącego odwołanie uzasadnia umorzenie postępowania odwoławczego, co znajduje akceptację w orzecznictwie sądowym. Wskazano, że W. B. nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym działki sąsiadującej z terenem inwestycji, przysługuje mu natomiast prawo dożywocia ustanowione aktem notarialnym z [...] r., nr rep. [...], obciążające udział ½ części w prawie własności nieruchomości należącym do małżonków B.. Stosunek prawny łączy W. B. z małżonkami B. jako właścicielami działki.
W ocenie organu W. B. nie ma natomiast interesu prawnego w sprawie dotyczącej legalności budowy na działce sąsiedniej, nie może ze względu na własne uprawnienia domagać się podejmowania działań w stosunku do właścicieli działki sąsiedniej. Interesu prawnego nie można w szczególności wywieść z art. 144 k.c., skarżący nie wykazał, jaki wpływ na przysługujące mu prawo dożywocia ma inwestycja na działce sąsiedniej. W konsekwencji nie ma także w sprawie zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, albowiem osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne, gdy legitymują się interesem prawnym, występującym w obszarze oddziaływania obiektu.
W skardze do sądu administracyjnego W. B. opisał swoje zarzuty w stosunku do prowadzonej inwestycji. Zwrócił uwagę, że był stroną postępowania przy wydaniu decyzji Wójta Gminy P. ustalającej warunki zabudowy z [...] r. Po śmierci żony córka z zięciem odziedziczyli ½ prawa własności działki, a w wyniku umowy ustanawiającej prawo dożywocia, uzyskali kolejną ½ część udziału w tym prawie. Jako zbywca Skarżący zachował prawo używania ½ części nieruchomości. W księdze wieczystej figuruje jako były właściciel działki [...] oraz jej aktualny użytkownik. Jako członek rodziny właścicieli ma równe prawa. Do oceny jego statusu prawnego znajdują zastosowanie przepisy art. 908-916 k.c., które dopuszczają zerwanie umowy dożywocia i odzyskanie prawa własności, jak i art. 336-352 k.c., dotyczące ochrony posiadacza.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że poza sporem pozostaje fakt, iż W. B. legitymuje się jedynie uprawnieniami wynikającym z prawa dożywocia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje
Przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego, podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. o umorzeniu postępowania odwoławczego. W konsekwencji poza zakresem badania Sądu są kwestie dotyczące legalności prowadzonej budowy i zasadność umorzenia postępowania w tej sprawie przez organ I instancji. Nie były one przedmiotem analizy organu odwoławczego ze względu na uznanie, że wniesione odwołanie nie pochodzi od strony postępowania administracyjnego. Kontroli Sądu administracyjnego podlega zatem zgodność z prawem stanowiska organu, że osoba legitymując się prawem dożywocia nie ma interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym zgodności z prawem budynku zlokalizowanego na działce sąsiedniej.
W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że o byciu stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje stanowisko organu administracji, w szczególności nie przesądza o tym fakt dopuszczenia konkretnej osoby do czynności procesowych czy doręczenie decyzji. Organ I instancji w tej kwestii zajął niejednoznaczne stanowisko, albowiem prowadził postępowanie z udziałem W. B. i doręczył mu decyzję, jednocześnie jako strony postępowania oznaczając właścicieli obu sąsiednich działek. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia dla prawidłowości i dopuszczalności badania przez organ odwoławczy interesu prawnego osoby wnoszącej odwołanie.
Podobnie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy fakt, że Skarżący był stroną w innych postępowaniach prowadzonych w przeszłości, a dotyczących wydania dla spornej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy, a następnie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ta ostatnia decyzja znajduje się w aktach sprawy, została wydana przez Starostę [...] [...] r. Jak wyjaśniał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. już w piśmie z [...] r., umowa dożywocia została zawarta [...] r., wobec czego zasadnie w okresie poprzedzającym jej zawarcie Skarżący, jako legitymujący się prawem własności do działki sąsiedniej względem terenu inwestycji, był stroną postępowania. Nie może jednak ten fakt mieć decydującego znaczenia dla oceny jego legitymacji w postępowaniu prowadzonym w roku 2013, skoro w międzyczasie doszło do istotnej zmiany w zakresie stosunków własnościowych.
O legitymacji procesowej w konkretnym postępowaniu administracyjnym decyduje interes prawny w sprawie. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w określonych kwestiach, dotyczących np. udzielenia pozwolenia na budowę czy pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego wprowadza własne regulacje dotyczące stron tych postępowań. Do postępowania w przedmiocie legalności prowadzonych robot budowlanych zastosowanie znajduje jednak ogólna zasada wynikająca z art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Kryterium interesu prawego oznacza konieczność wskazania na określone normy prawa materialnego, z których wynika dla danych podmiotów uprawnienie lub obowiązek (por. wyrok NSA z 25 lutego 2014 r., sygn. I OSK 1101/13). Interes prawny oznacza bowiem taki stan, w którym ze względu na przepisy prawa dany podmiot może domagać się od innych podmiotów określonego zachowania, albo też sam jest ze względu na przepisy prawa zobowiązany do jakichś zachowań. Niewątpliwie właściciel lub użytkownik wieczysty działki sąsiadującej z terenem budowy ma interes prawy w monitorowaniu, czy budowa prowadzona jest zgodnie z pozwoleniem, nie narusza przepisów techniczno-budowlanych dotyczących odległości od granic lub od sąsiednich zabudowań i innych standardów. Przepisy prawa regulują bowiem takie kwestie, jak dopuszczalne zbliżenie do granic sąsiedniej nieruchomości lub budynku na sąsiedniej działce. Przepisy te dają właśnie podstawę właścicielowi sąsiedniej nieruchomości do żądania od inwestora oraz właściwych organów zachowania przewidzianych prawem standardów.
W tym zakresie można zasadnie stwierdzić, że osobie tej przysługuje interes prawny w sprawie dotyczącej takich standardów. Taka osoba ma prawo uczestniczyć w postępowaniu dotyczącym legalności budynku na sąsiedniej działce, a w konsekwencji wnosić środki zaskarżenia. W niniejszej sprawie odwołanie zostało jednak złożone przez osobę, której przysługuje wyłącznie prawo dożywocia obciążające udział ½ części w prawie własności nieruchomości należącej do J. B. i S. B., polegające na dożywotnim utrzymaniu, to jest: przyjęciu jako domownika, dostarczeniu wyżywienia, ubrania, światła, opału, zapewnieniu mieszkania w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w P. na parterze, obejmującym trzy pokoje, kuchnię, łazienkę i przedpokój oraz zapewnieniu odpowiedniej pomocy i pielęgnacji w chorobie i sprawieniu własnym kosztem pogrzebu odpowiadającego zwyczajom miejscowym. Fakt ustanowienia prawa dożywocia umową z [...] r. i jego treść nie budzą wątpliwości i znajdują potwierdzenie w treści Księgi wieczystej nr [...].
Myśli się Skarżący twierdząc w skardze, że do jego sytuacji prawnej znajdują zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego dotyczące ochrony samoistnego posiadania, że skoro może cofnąć skutki zawartej umowy, to przysługuje mu ochrona jak właścicielowi. Wszystkie te określenia na gruncie prawa cywilnego mają swoje własne znaczenie, odmienne od często potocznego rozumienia, którym zdaje się posługiwać Skarżący. Nie doszło także do rozwiązania umowy dożywocia, zatem nie ma podstaw do przyjmowania, że ustały wywołane nią skutki.
Trafnie organ odwoławczy stwierdził, że umowa o dożywocie jest stosunkiem obligacyjnym, regulowanym w art. 908 i następnych k.c. Jako stosunek obligacyjny (umowny) łączy strony umowy i między nimi prowadzi do powstania praw i obowiązków, ale ograniczonych do przedmiotu umowy. Prowadzone roboty budowlane nie dotyczą budynku, w którym Skarżącemu przysługuje prawo mieszkania, nie wpływają na zakres jego stosunków umownych z właścicielami działki nr [...]. Z tytułu prawa dożywocia Skarżący nie może domagać się od organów administracji publicznej działań w stosunku do budowy prowadzonej na działce sąsiedniej, co w niczym wszak nie ogranicza uprawnień właścicieli działki nr [...], którzy brali udział w postępowaniu i mogli wnosić środki zaskarżenia. Wniosek organu odwoławczego, że osobie legitymującej się obligacyjnym stosunkiem dożywocia nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym legalności budowy na działce sąsiedniej jest w ocenie Sądu prawidłowy i uzasadnia umorzenie postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem W. B..
Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.