Uzasadnienie
Pismem z dnia 27 lutego 2020 r. M. K. (dalej jako: skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika: radcę prawnego K. B., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] r., nr [...], którą odmówiono skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką - I. K. (ur. [...] r.), która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:
W dniu 20 listopada 2019 r. skarżąca złożyła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką, w wysokości różnicy pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a uzyskiwaną emeryturą po potrąceniu zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Do wniosku dołączono orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności córki skarżącej oraz decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r., nr [...], o waloryzacji emerytury skarżącej, z której wynika, że po waloryzacji od dnia [...] r. emerytura ta wynosi 1 139,24 zł.
Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., działając z upoważnienia Wójta Gminy Z., po rozpoznaniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] r. nr [...], odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm., obecnie tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, dalej w skrócie: "u.ś.r.") świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w sytuacji, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.
W odwołaniu od powyższego rozstrzygnięcia pełnomocnik skarżącej podniósł, że organ I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia opierał się wyłącznie na wykładni literalnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., pomijając całkowicie wykładnię celowościową i funkcjonalną. Przywołując liczne orzeczenia sądów administracyjnych pełnomocnik argumentował, że wykładnia systemowa i funkcjonalna tego przepisu musi prowadzić do wniosku, że w przypadku gdy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne pobiera emeryturę, to świadczenie pielęgnacyjne powinno być przyznane w wysokości różnicy pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a uzyskiwaną emeryturą. Przeciwna wykładnia omawianego przepisu prowadzić będzie do naruszenia zasady równości.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wskazało, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych i nie pozostawia organom orzekającym żadnego luzu decyzyjnego, który umożliwiałby przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością tego świadczenia, a pobieraną emeryturą.
W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 u.ś.r. w związku z art. 32, 69 i 71 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c) Konwencji o Prawach Osób Niepełnosprawnych oraz pominięcie wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej tych przepisów, polegające na uznaniu, że osobie z ustalonym prawem do emerytury świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, choćby w części stanowiącej różnicę między pozyskiwaną emeryturą a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi ponownie przytoczono argumentację zawartą w odwołaniu, a nadto podniesiono m. in., że praktycznym beneficjentem świadczenia pielęgnacyjnego jest osoba niepełnosprawna, a odmowa świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby pozyskującej inne, niższe świadczenie, wprost uderza w osobę niepełnosprawną.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ ponownie podniósł, że art. 17 ust. 5 u.ś.r. jest jasny, klarowny i przejrzysty, a sięganie przy jego stosowaniu do wykładni innej niż językowa, nie ma uzasadnienia i może prowadzić do takiej jego interpretacji, która w sposób oczywisty będzie sprzeczna z wolą ustawodawcy. Wyjaśnił też, że świadczenie pielęgnacyjne ma pełnić funkcję kompensacyjną dla osób, które z tytułu opieki nad niepełnosprawnymi członkami rodziny rezygnują z zatrudnienia. W rozpatrywanej sprawie, brak jest podstaw do udzielenia skarżącej kompensaty, albowiem skarżąca zapewniła sobie emeryturę i nie należy do osób, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Organ odwoławczy nie zgodził się także z zarzutami naruszenia przepisów Konstytucji RP wskazując, iż wolą ustawodawcy było, aby osoba która nabyła prawo do emerytury korzystała z tego prawa bez możliwości jego zamiany na świadczenie pielęgnacyjne.
Brak jest instrumentów prawnych, które umożliwiałyby organom wydanie orzeczeń w zakresie, o jakim mowa we wniosku skarżącej, tj. do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy tym świadczeniem, a pozyskiwaną emeryturą. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, w rozpatrywanej sprawie chodzi nie o uprawnienia osoby niepełnosprawnej, ale o uprawnienia osoby, która nad tą osobą niepełnosprawną sprawuje opiekę. W związku z tym za bezzasadne uznał zarzuty, dotyczące naruszenia m. in. art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c) Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.
Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do dokonanej przez organy orzekające wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
W rozpoznawanej sprawie skarżąca wnioskowała o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką, do wysokości różnicy pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a uzyskiwaną emeryturą po potrąceniu zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne.
Analizę wskazanej wyżej kwestii spornej i wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. zacząć należy od wskazania, że wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten w zakresie wyżej wskazanym utracił moc obowiązującą z upływem sześciu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw RP, co miało miejsce w dniu 8 lipca 2019 r. (Dz. U. 2019 r. poz. 1257).
Jakkolwiek przywołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosi się do osoby mającej ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, nie zaś prawo do emerytury, argumentacja w tym orzeczeniu zaprezentowana, zdaniem Sądu, może znaleźć także zastosowanie w odniesieniu do osób, pobierających inne świadczenia wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "Brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (...). różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne.
Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem."
Sąd stoi na stanowisku, że powyższe rozważania winny odnosić się w sposób analogiczny również do pobierania przez opiekuna osoby niepełnosprawnej innych świadczeń, wskazanych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w tym świadczenia emerytalnego. Jest to związane z szerszą niż wyłącznie językowa, wykładnią przywołanego przepisu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, odnoszącym się do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wskazuje się na konieczność uzupełnienia wykładni językowej tego przepisu wynikami wykładni systemowej i funkcjonalnej i to pomimo przywołanego przez organ drugiej instancji jasnego i klarownego charakteru tej regulacji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale NSA w składzie 7 sędziów z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09 (cytat): "zastosowanie (...) dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów.".
W wyrokach WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18, oraz WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Kr 137/19, jak również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19) sądy stanęły na stanowisku, że zastosowanie tych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. W przywołanym wyżej orzecznictwie wskazuje się, że wykładnia omawianego przepisu powinna: "uwzględniać (...) kontekst historyczny pojawienia się tego przepisu w systemie prawa (...). W dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia.
Tym samym wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, którego celem jest zrekompensowanie danej osobie strat jakie ponosi w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, było uzasadnione i zgodne z systemem aksjologicznym wyrażonym w Konstytucji RP. W przypadku osób, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego było konsekwencją posiadania źródła utrzymania, którego wysokość przewyższała pierwotnie wysokość tego świadczenia. Ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do dnia 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie było waloryzowane (...). Intencją ustawodawcy wprowadzającego przedmiotowe wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.
Odczytanie znaczenia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w obecnych realiach - jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, pozostaje w sprzeczności z wynikami wykładni systemowej oraz funkcjonalnej." (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych NSA, dalej jako: "CBOS").
Powyższe poglądy Sąd w pełni podziela wskazując, że w rozpatrywanej sprawie emerytura skarżącej (podana na dzień [...] r.) wynosi 1 139,24 zł., podczas gdy wysokość wnioskowanego świadczenia wynosi 1 830,00 zł. miesięcznie. Za prawidłową uznać przyjdzie zatem tezę, że zastosowana w sprawie przez organy orzekające wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., pozbawiająca prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w całości osoby, które mają ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie, jest sprzeczna z zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP, a w szczególności z zasadą równości (art. 32 ust.1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust.,1 zdanie drugie Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji). Zdaniem Sądu brak jest w rozpatrywanej sprawie przesłanek, które uzasadniałyby zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych osób, które mają ustalone prawo do emerytury w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.
W przywołanym już kontekście historycznym realizacja celu przywołanej regulacji oraz zasady sprawiedliwości społecznej przy zastosowaniu wykładni, którą posłużyły się organy orzekające w sprawie, byłaby niemożliwa, albowiem stawiałaby osobę pobierająca emeryturę w sytuacji ekonomicznie gorszej niż gdyby tej emerytury nie pobierała. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym już wyroku z dnia 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19: "zmiany wysokości świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury wiązać muszą się z kolei z taką interpretacją (...) przepisów, która będzie urzeczywistniała te zasady. Oznacza to, iż zasady konstytucyjne będące wyrazem określonych wartości determinują nie tylko treść aktów normatywnych stanowionych w państwie, lecz także proces stosowania prawa i związanej z nim wykładni jego przepisów." (CBOS).
Sąd nie podziela także argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę co do tego, że sprawa dotyczy wyłącznie uprawnień osoby sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną, a nie samej osoby niepełnosprawnej. Oczywiście, bezpośrednim beneficjentem świadczenia pielęgnacyjnego jest osoba, która z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną zrezygnowała z zatrudnienia, albowiem świadczenie pielęgnacyjne ma, co do zasady, pełnić funkcję kompensacyjną dla tej osoby właśnie z tego tytułu. Niemniej jednak, mimo że decyzja o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dotyka bezpośrednio wyłącznie praw opiekuna osoby niepełnosprawnej, to zdaniem Sądu godzi także w sposób pośredni w prawa i bezpieczeństwo osoby niepełnosprawnej poprzez odebranie wsparcia materialnego osobom, sprawującym nad nimi opiekę. Wskazał na to Trybunał Konstytucyjny w przywoływanym już wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 gdzie stwierdził, że: "niezależnie od kompensacyjnej funkcji świadczenia pielęgnacyjnego, jego beneficjentem jest cała rodzina, w szczególności zaś jej niepełnosprawny członek mający zapewnioną opiekę osoby najbliższej.
Dodatkowo pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego związane jest ze świadczeniami majątkowymi o charakterze niepieniężnym w postaci objęcia osoby pobierającej to świadczenie ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym oraz zdrowotnym, finansowanym ze środków publicznych". Skoro podstawową funkcją świadczenia pielęgnacyjnego jest zrekompensowanie osobie je pobierającej rezygnacji z zatrudnienia, jak również przynajmniej częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu członkowi rodziny, świadczenie to w swym założeniu ma zabezpieczać egzystencję osób niepełnosprawnych przez wspieranie ich opiekunów, to odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę między wysokością tego świadczenia a wysokością pobieranej przez opiekuna emerytury godzi pośrednio także w prawa osoby niepełnosprawnej.
Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., które miało wpływ na wynik sprawy, jak również art. 7 i 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego (480 zł.), Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy orzekające winny mieć na uwadze wskazania, zawarte w niniejszym wyroku, w szczególności co do konieczności dokonania funkcjonalnej i systemowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP), w zakresie możliwości przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości zgodnej z wnioskiem, tj. stanowiącej różnicę pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a uzyskiwaną emeryturą po potrąceniu zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne.