Wyrok WSA w Gliwicach z 4 lipca 2012 r., II SA/Gl 357/12

Sąd

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach

Rozpoznanie

na rozprawie w dniu 4 lipca 2012 r.

Sprawa

sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego budowy obiektu

Skład

Sędzia NSA Ewa Krawczyk przewodniczący
Sędzia NSA Leszek Kiermaszek
Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka sprawozdawca
st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek protokolant

Sentencja

1. oddala skargę.

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia 10 lutego 2010 r. uzupełnionym pismem z dnia 24 lutego 2010 r. P. S. zwrócił się o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny budowy wodociągu Ø 600 dla Południowej Dzielnicy K. oraz decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia aneksu do tegoż planu realizacyjnego. W uzasadnieniu wskazał, iż stosownie do ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zatwierdzenie planu realizacyjnego traci moc jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu. P. S. wskazał, iż inwestor nigdy nie zwrócił się do niego, jako do właściciela nieruchomości nr [a], o wyrażenie zgody na budowę wodociągu na jego działce.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta K. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia obydwu wskazanych wyżej decyzji i orzekł o umorzeniu postepowania. W uzasadnieniu podniósł, iż zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. W przedmiotowej sprawie inwestor uzyskał prawo do dysponowania terenem na cele budowlane decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] (zezwalającej "[A]" na czasowe zajęcie 100 m2 terenu działki nr [a] stanowiącej własność P. S.) i do dnia dzisiejszego nie utracił tego prawa. Alternatywny warunek powyższego przepisu również został spełniony. Inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę w dniu [...] r. tj. 2,5 miesiąca od wydania decyzji z dnia [...]r. nr [...]w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego budowy wodociągu. W trakcie postępowania o pozwolenia na budowę został zatwierdzony aneks do powyższego planu realizacyjnego decyzją z dnia [...] r., a następnie w dniu [...] r. zostało wydane pozwolenie na budowę wodociągu (decyzja nr [...] nr [...]). Organ I instancji wskazał, że analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 954/07, w którym nie zgodził się z poglądem zawartym w skardze kasacyjnej P. S., że decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny z dnia [...]r. nr [...] straciła ważność z mocy prawa. W konsekwencji, zdaniem organu, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny z dnia [...] r. nr [...]oraz decyzji zatwierdzającej aneks do planu realizacyjnego z dnia [...]r. nie znajduje uzasadnienia w opisanym wyżej stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 26 maja 2010 r. P. S. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podniósł, iż jego zdaniem stosownie do art. 21 i dalszych Prawa budowlanego z 1974 r. inwestor zobligowany był do uzyskania w ciągu roku od zatwierdzenia planu realizacyjnego prawa do dysponowania terenem. Inwestor zaś o taką zgodę nigdy do P. S. nie zwracał się. W konsekwencji nie miał prawa do uzyskania decyzji o szczególnym rodzaju wywłaszczenia, a to że ją otrzymał stanowiło, zdaniem P. S., wynik szerzącej się cyt. "korupcji". Zdaniem strony okoliczności te wyrządziły jemu i jego rodzinie znaczną krzywdę.

W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania (w okresie od listopada 2010 r. do stycznia 2012 r. postępowanie odwoławcze było zawieszone z uwagi na toczące się przed WSA w Warszawie, a następnie NSA postępowanie sądowe dotyczące pozwolenia na budowę ww. wodociągu) decyzją z dnia [...]r. nr [...]Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej umorzenia postępowania, utrzymując ją jednocześnie w mocy w pozostałej części. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że załatwienie sprawy poprzez merytoryczne jej rozstrzygnięcie i jednoczesne umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego stanowi naruszenie prawa. O bezprzedmiotowości postępowania mówimy wówczas, jeżeli brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do jej istoty. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. W związku z powyższym koniecznym było uchylenie rozstrzygnięcia w tej części. Wojewoda[...] w pełni podzielił natomiast stanowisko organu odmawiające stwierdzenia wygaszenia decyzji w przedmiocie planu realizacyjnego inwestycji, wskazując, iż w tej części zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy. Podniósł, że przebieg procesu inwestycyjnego wyglądał następująco:

[...]r. - zatwierdzenie planu realizacyjnego [...]r. -zatwierdzenie aneksu do planu realizacyjnego [...]r. - wniosek o wydanie pozwolenia na budowę [...]r. - pozwolenie na budowę wodociągu [...]r. - zezwolenie na wejście w teren - czasowe zajęcie nieruchomości.

Wojewoda [...] wskazał, iż podstawę prawną decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. nr [...]oraz decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r. nr [...], których stwierdzenia wygaszenia dotyczył wniosek P. S., stanowił przepis art. 21 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z art.

21. 4 powołanej ustawy zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazuje, iż inwestor na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r., uzyskał zezwolenie na czasowe zajęcie 100 m2 terenu działki nr [a] położonej w rejonie ul. [...] w K. stanowiącej własność P. S., powyższego prawa inwestor nie utracił do dnia dzisiejszego. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 lutego 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1714/06 stwierdził, że ww. decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. posiada wady, ale nie narusza w sposób rażący obowiązującego prawa. W uzasadnieniu ww. zaskarżonej decyzji Prezydent Miasta K. wskazał, że spełniony został również alternatywny warunek wynikający z przepisu art. 21 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. a mianowicie, iż inwestor wystąpił o pozwolenie na budowę [...] r. tj. 2,5 miesiąca od wydania decyzji z dnia [...]r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego budowy wodociągu Ø 600 dla Południowej dzielnicy K. Decyzja o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego została wydana przez Prezydenta Miasta K. w dniu [...]r. nr [...]i pozostała w obrocie prawnym. Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu, Wojewoda [...] stwierdził, że w świetle art. 21 ust. 4 ówczesnego Prawa budowlanego, powyższe zestawienie kolejności uzyskiwania przez inwestora stosownych rozstrzygnięć dowodzi, że proces ten był prawidłowy. W tym przypadku, zgodnie z uzasadnieniem wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 954/07 wejście na nieruchomość w celu założenia wodociągu nie wymagało prawa do gruntu, a jedynie zezwolenia właściwego organu, a takie zezwolenie inwestor posiadał. W niniejszej sprawie nie zachodzą zatem przewidziane w art. 162 k.p.a. przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

Pismem z dnia 12 lutego 2012 r. P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na ww. decyzję Wojewody [...] domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu podniósł, iż wbrew wymogom z art. 7 k.p.a. organ nie przeanalizował procedury wydania w roku [...] przedmiotowych decyzji w oparciu o ówczesne przepisy Prawa Budowlanego. Zdaniem skarżącego winien był zaś zwrócić uwagę na ówczesne wymogi warunkujące uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, w tym konieczność uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo to musiało być wynegocjowane z właścicielem gruntu. W rzeczywistości negocjacji takich nie było, a tym samym pozwolenie na budowę nie powinno było zostać inwestorowi udzielone. Uzyskał on w roku [...] wprawdzie decyzję o szczególnym wywłaszczeniu, jednak oznacza to, że dopiero wówczas mógł był uzyskać pozwolenie na budowę, a byłoby to już po upływie jednego roku od zatwierdzenia planu realizacyjnego. To zatem, że inwestor uzyskał w roku [...] pozwolenie na budowę było cyt. "wynikiem szerzącego się bezprawia".

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
2. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
3. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie może zostać uwzględniona.

Przystępując do szczegółowych rozważań wskazać należy, iż w myśl art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzje w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja:

1. stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony,
2. została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku.

W przypadkach określonych w pkt 1 warunkiem sine qua non powstania po stronie organu obowiązku wygaszenia decyzji jest bezprzedmiotowość decyzji rozumiana jako sytuacja, w której "niemożliwe stało się zrealizowanie celu, jaki organ administracji miał na względzie przy jej wydaniu" (wyrok NSA z dnia 11 października 1985 r., sygn. akt SA/Wr 556/85) np. z powodu utraty bytu prawnego przez jego podmiot, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonywanie decyzji czy też zmiany w stanie prawnym, o ile powoduje on taki skutek (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 631, por. tez wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 659/08.

Bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa, albo też po ustaleniu przez organ, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Jak uznał w toku postępowania organ I instancji, a także utrzymujący w tej części decyzję pierwszoinstancyjną w mocy Wojewoda [...], przesłanka bezprzedmiotowości decyzji nie zaistniała, nie ma też ani nie było przepisu prawa, który nakazywałby w okolicznościach faktycznych sprawy wygaszenie decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny budowy wodociągu. Pogląd ten należy zdaniem Sądu w pełni podzielić. Art. 21 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stanowiący podstawę wydania decyzji z dnia [...] r. w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego i decyzji z dnia [...] r. w przedmiocie zatwierdzenia aneksu do planu realizacyjnego przewidywał wprawdzie w ust. 4 przypadki, w ktorych zatwierdzenie planu traci ważność (obecne Prawo budowlane norm takich nie zawiera), jednak wskazane w nim przesłanki nie odnoszą się do okoliczności faktycznych sprawy. Stosownie do przywołanego ustępu zatwierdzenie planu traciło bowiem ważność jedynie w przypadku gdy inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. W przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącego, iż nie wyraził zgody na przebiegającą przez jego nieruchomość inwestycję, okoliczność nieuzyskania przez inwestora prawa do terenu bądź jego utrata nie nastąpiła albowiem prawo takie w ogóle nie było inwestorowi niezbędne. Podkreślić należy w tej mierze, że w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 954/07 dotyczącym decyzji w przedmiocie wejścia na nieruchomość P. S., Sąd ten przesądził, iż wejście na przedmiotową nieruchomość w celu założenia wodociągu wymagało wedle ówczesnych przepisów jedynie zezwolenia właściwego organu (art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – Dz. U. 1974, Nr 10, poz. 64), a nie prawa do gruntu. Tym samym, zdaniem NSA, nie można podzielić twierdzenia P. S., iż decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny inwestycji straciła ważność. Decyzja ta, jak wskazał NSA, była bowiem ważna i wywoływała skutki prawne. Ocena ta jest wiążąca zarówno dla orzekających w sprawie organów, jak i tut. Sądu. Skoro zatem inwestor nie musiał uzyskać prawa do należącego do P. S. terenu, a wystarczającym do realizacji inwestycji było zastępujące to prawo zezwolenie organu, a zezwolenie takie inwestor posiadał z mocy ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. o czasowym zajęciu nieruchomości P. S. celem ułożenia wodociągu, to przewidziana w art. 21 ust. 4 Prawa budowlanego z 1974 r. przesłanka utraty ważności planu realizacyjnego z powodu nie uzyskania praw do terenu bądź jego utraty tym samym nie zaistniała. Nie zaistniała także wskazana w przepisie tym przesłanka w postaci nie wystąpienia o pozwolenie na budowę w okresie jednego roku od zatwierdzenia planu albowiem jak wynika z akt sprawy wniosek taki został złożony już [...] r. a pozwolenie na budowę zostało inwestorowi udzielone w dniu [...] r. Jednocześnie Sąd zauważa, że jak wynika z oświadczenia skarżącego złożonego w trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 4 lipca 2012 r. przedmiotowa inwestycja na jego działce została zrealizowana. Przeczy to co do zasady przyjętej w art. 162 k.p.a. formule przewidującej, iż wygaszenie decyzji może nastąpić jedynie w razie jej bezprzedmiotowości, czyli obecnej niemożności realizacji.

Wobec takiej oceny organ I instancji prawidłowo odmówił P.S. stwierdzenia wygaśnięcia zatwierdzających plan realizacyjny i aneks do planu realizacyjnego decyzji z [...] r. Wadliwie natomiast jednocześnie umorzył postępowanie w sprawie. Merytoryczne bowiem rozpoznanie wniosku strony stoi w sprzeczności z tezą o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 k.p.a. Poprawnie zatem organ II instancji w tej części uchylił decyzję pierwszoinstancyjną, jednocześnie utrzymując ją w mocy w części dotyczącej odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...] r.

Jednocześnie, z uwagi na wynikający ze skargi, a także wyrażony w trakcie rozprawy przed tut. Sądem postulat skarżącego aby skontrolować cały proces inwestycyjny, w tym zwłaszcza kwestie prawidłowości udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę, Sąd wyjaśnia skarżącemu, iż z uwagi na to, że skarga została wniesiona na decyzję z dnia [...]r. utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne odnoszące się do odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny i aneks do tegoż planu, kontroli Sądu podlegały w niniejszej sprawie jedynie rozstrzygnięcia wydane w przedmiocie wygaszenia. W konsekwencji Sąd, będąc związanym przedmiotem wniesionej skargi, nie mógł zatem badać ani pod względem formalnym ani merytorycznym zgodności z prawem poszczególnych rozstrzygnięć wydanych przez organy w trakcie mającego miejsce w roku [...] i następnych procesu inwestycyjnego. Tym samym zarzuty skarżącego dotyczące wadliwej, jego zdaniem, decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę, nie mogły w niniejszym postępowaniu stać się przedmiotem kontroli.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.