Uzasadnienie
Decyzją z dnia 21 listopada 2022 r. nr [...] Wójt Gminy K. (organ I instancji) umorzył postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], nr ewid. Dz. 1 obręb P., stanowiącej własność T. C. (strona, uczestnik), z nieruchomościami nr 2 (k.m.[...]), będącą własnością J. K. (skarżący), działką nr 3 (k.m.[...]) będącą własnością Skarbu Państwa w gospodarowaniu Starostwa Powiatowego w R., działką nr 4 (k.m.[...]) będącą własnością Gminy K. w gospodarowaniu Wójt Gminy K. i przekazał sprawę do Sądu Rejonowego w R..
Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W październiku 2021 r. na wniosek strony organ I instancji wszczął postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości 1 z nieruchomością sąsiadującą nr 2 oraz upoważnił geodetę uprawnionego do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego.
W szkicu granicznym z dnia 1 września 2022 r. naniesiono przebieg granic w wersji wskazywanej przez stronę oraz przebieg granic w wersji wskazywanej przez skarżącego. Organ I instancji stwierdził, ze poza punktem stycznym przebieg granic nie pokrywa się. Zainteresowani właściciele nie osiągnęli ugody, nie ustalono przebiegu granic na podstawie zebranych dowodów ani na podstawie zgodnego oświadczenia stron. Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że nie było podstaw do wydania decyzji z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1990 z późn. zm.- dalej "ustawa") dlatego też na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 ustawy umorzył postępowanie rozgraniczeniowe a sprawę przekazał do Sądu Rejonowego w R..
Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł skarżący. Skarżący podnosząc, że organ I instancji pomija dokumentację geodezyjną wykonaną przez uprawnionego geodetę R. S. w dniach 10-11 marca 2022 r. Dokumentacja ta wskazuje na wykonanie wznowienia usuniętych przez stronę znaków granicznych, a materiały geodezyjne nadają się do wykonania domiarów. Zapis ten jest przeciwnym do przywołanego przez organ I instancji stwierdzenia geodety, że brak jest materiałów do wykonania pomiaru. Zdaniem skarżącego wznowienie usuniętych przez stronę punktów granicznych, zgodnie z zapisem art.39 ustawy, może być wykonane bez przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na ich pierwotne położenie. Tym samym postępowanie rozgraniczeniowe jest w ocenie skarżącego zbędne.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO) decyzją z dnia 4 stycznia 2023 r. SKO.GN/41.8/357/2022/21081 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości z uwagi na okoliczność, że nie doszło do zawarcia ugody, o której mowa w art. 33 ust. 1 ustawy, a materiał dowodowy nie był wystarczający do ustalenia przebiegu tejże granicy. Tym samym pomiędzy stronami nadal istnienie spór, zatem zasadnie organ administracyjny stwierdził, że nie miał podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ustawy.
Dalej stwierdziło, że umorzenie postępowania administracyjnego o rozgraniczeniu i przekazaniu sprawy sądowi na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy nie ma charakteru decyzji uznaniowej. Oznacza to, że organ nie ma wyboru co do sposobu zakończenia postępowania, ale musi to postępowanie umorzyć. Wskazało, że decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a jedynie kończy bieg postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Treścią decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazania sprawy sądowi nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie dotyczące przebiegu granic, lecz jedynie wymienione proceduralne powody uniemożliwiające zakończenie sprawy w postępowaniu administracyjnym, od których zaistnienia ustawodawca uzależnił możliwość umorzenia postępowania. Umorzenie postępowania rozgraniczeniowego i przekazanie sprawy sądowi może dotyczyć tylko tych granic, których rozgraniczyć w postępowaniu administracyjnym z wyżej wskazanych przyczyn nie można.
SKO podzieliło pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 listopada 2009 r., 1 OSK 233/09, w którym stwierdzono, że jeżeli nie ma właściwych dokumentów pozwalających na jednoznaczne określenie granicy, a stanowiska stron co do przebiegu granicy są sprzeczne, to organ nie ma kompetencji do dokonania rozgraniczenia. SKO wskazało, że w takim przypadku geodeta ma obowiązek zaznaczyć w protokole granicznym punkt po punkcie przebieg części linii granicznej wynikającej z zebranego materiału dowodowego, wskazać i opisać w protokole granice według oświadczenia poszczególnych stron, zaznaczyć też linię graniczną według ostatniego stanu spokojnego posiadania.
Następnie, geodeta przekazuje ten protokół wraz z pozostałym materiałem dowodowym prowadzącemu postępowanie organowi administracji, dołączając doń swoją opinię w zakresie wszystkich uwidocznionych w protokole granicznym wersji przebiegu linii granicznej (granicznych).
Istniejące dokumenty nie pozwalają na wskazanie w sposób jednoznaczny przebiegu granicy pomiędzy działkami o nr 1 i nr 2. Nie są na tyle wystarczające, aby z całą pewnością ustalić jej przebieg, co pozwalałoby organowi administracji publicznej wydać decyzję. Nadto, strony nie zawarły ugody, a ich oświadczenia co do przebiegu granicy były ze sobą sprzeczne. Tym samym pomiędzy stronami nadal istnienie spór, zatem organ administracyjny zasadnie stwierdził, że nie miał podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 ustawy. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji i wskazało, że wbrew zarzutom skarżącego, nie ma również żadnych podstaw, aby kwestionować sposób przeprowadzenia czynności przez uprawnionego geodetę. W ocenie SKO zarzuty skarżącego, zawarte w odwołaniu w odniesieniu do pracy geodety, stanowią odzwierciedlenie subiektywnych odczuć skarżącego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję SKO skarżący zarzucił brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego do wydania decyzji. Podniósł, że SKO nie odnosi się do podnoszonego przez niego wznowienia usuniętych przez stronę punktów granicznych. Ponownie podkreślił, że zgodnie z zapisem art.39 ustawy, wznowienie usuniętych punktów granicznych, może być wykonane bez przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na ich pierwotne położenie. Stwierdził, że granica pomiędzy stronami jest znana a wniosek uczestnika o rozgraniczenie jest bezzasadny.
W ocenie skarżącego wyłącznym powodem złożenia przez wniosku o rozgraniczenie, jest legalizacja usuniętych i przesuniętych przez stronę znaków punktów granicznych oraz chęć uzyskania części działki skarżącego o czym skarżący informował organ I instancji. Dodatkowo stwierdził, że SKO pomija fakt, iż zawiadomienie organu I instancji z dnia 14 marca 2022 r. jest wadliwie sformułowane, a samo postanowienie organu I instancji z dnia 2 listopada 2021 r. dotyczące wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy dwiema stronami C.- K., mimo, że ostatecznie postępowanie rozgraniczeniowe dotyczyło czterech stron, jest wadliwe i całe postępowanie nieważne. Skarżący wniósł jednocześnie o wstrzymanie postępowania przed Sądem Rejonowym w R. do czasu rozstrzygnięcia skargi.
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.") aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).
Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę w oparciu o wyżej przywołane kryteria sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada bowiem przepisom prawa.
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach(SKO) z dnia 4 stycznia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie umorzenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], nr ewid. Dz. 1 obręb P., stanowiącej własność T. C., z nieruchomościami nr 2 (k.m. [...]) będącą własnością J. K., działką nr 3 (k.m.[...]) będącą własnością Skarbu Państwa w gospodarowaniu Starostwa Powiatowego w R., pl. [...], [...] R., działką nr 4 (k.m.[...]) będącą własnością Gminy K. w gospodarowaniu Wójt Gminy K. i przekazał sprawę do Sądu rejonowego w R. Materialnoprawną podstawą ww. rozstrzygnięć stanowił 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm. -dalej: "ustawa). Zgodnie z ust. 1 ww. przepisu, jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Natomiast w myśl ust. 2 art. 34 ustawy, organ, o którym mowa w ust. 1, umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi.
Powołana wyżej regulacja prowadzi do wniosku, że ustawodawca w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne przyjął koncepcję administracyjno-sądowego postępowania w sprawie rozgraniczania nieruchomości, przy czym etap postępowania przed organami administracji jest etapem niejako wstępnym, który w gruncie rzeczy zależy w przeważającym stopniu od zewnętrznego podmiotu (podmiotu spoza administracji), tj. upoważnionego geodety. W prawie geodezyjnym i kartograficznym zostały ściśle określone sytuacje, gdy ustalenie granicy (a więc rozstrzygnięcie co do meritum sprawy) jest możliwe już w toku postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy. Merytoryczną decyzję administracyjną zatwierdzającą granice organ administracji może wydać w okolicznościach przewidzianych tym przepisem, w przeciwnym zaś wypadku kończy administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe umorzeniem i przekazuje z urzędu sprawę do rozpatrzenia sądowi powszechnemu.
Sprawa zatem zostaje jedynie formalnie zakończona przed organem administracji, natomiast co do istoty sprawy (rozgraniczenia) ma się wypowiedzieć w formie stosownego orzeczenia sąd. Przesłanki umorzenia postępowania i przekazania sądowi sprawy o rozgraniczenie nieruchomości zostały określone w ustawie jednoznacznie i powinny zaistnieć jednocześnie. Przekazanie sprawy do sądu może nastąpić jedynie wtedy, gdy:
- 1) dokumenty, znaki i ślady graniczne zebrane przez geodetę nie są wystarczające do jednoznacznego ustalenia linii granicznej między rozgraniczanymi nieruchomościami, a zatem wtedy, gdy brak jest podstaw do wydania merytorycznej decyzji administracyjnej o zatwierdzeniu granic na mocy art. 33 ust. 1 ustawy, przy czym,
- 2) strony nie złożyły zgodnych oświadczeń o przebiegu linii granicznej, a geodeta nie zdołał nakłonić stron do zawarcia ugody.
Zgodnie ze wspomnianym art. 33 ust. 1 ustawy, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, co wprost zresztą wynika z zawartości akt administracyjnych, że między właścicielami nieruchomości, tj. skarżącym, a stroną będącą wnioskodawcą postępowania rozgraniczeniowego nie doszło do zawarcia ugody. Brak jest też zgodnego oświadczenia stron co do przebiegu granicy między spornymi działkami, a jednocześnie na ustalenie między nimi granicy nie pozwalał zebrany w sprawie materiał dowodowy, który nie pozwalał na jednoznaczne określenie granic wobec istniejących rozbieżności w dokumentacji. Stanowiska stron co do jej przebiegu są sprzeczne.
Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie, w październiku 2021 r., na wniosek strony (sąsiada skarżącego), organ I instancji wszczął postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości 1 z nieruchomością sąsiadującą nr 2. W kolejnym kroku organ I instancji upoważnił geodetę uprawnionego do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego.
W marcu 2021 r. odbyło się pierwsze spotkanie na gruncie geodety ze stroną oraz skarżącym, które zakończyło się podpisaniem zgodnego oświadczenia stron. Po kilku dniach skarżący złożył telefonicznie oświadczenie o wycofaniu się z podpisanego wówczas dokumentu, powołując się na brak wszystkich stron postępowania, ponieważ w trakcie czynności rozgraniczeniowych ustalono, że sporna granica zaczyna swój bieg na nieruchomości należącej do Starostwa Powiatowego w R., a kończy na nieruchomości należącej do Gminy K. Organ I instancji wezwał skarżącego do złożenia pisemnego oświadczenia o wycofaniu się z podpisanego protokołu granicznego, w którym zgodnie ze stroną oświadczyli, że "granica pomiędzy ich działkami przebiega linią łamaną, biegnącą wzdłuż ogrodzenia a następnie linią prostą do drogi gminnej", jednocześnie dodatkowo zawiadomił pozostałe strony postępowania, czyli Gminę K. oraz Starostwo Powiatowe w R. We wrześniu 2022 r. przeprowadzono kolejne spotkanie na gruncie.
Z protokołu granicznego, który został złożony przez geodetę w listopadzie 2022 r. wynika, ze przebieg granicy nie został ustalony pomimo nakłaniania stron do zawarcia ugody. W szkicu granicznym z dnia 1 września 2022 r. naniesiono przebieg granic w wersji wskazywanej przez T. C. oraz przebieg granic w wersji wskazywanej przez skarżącego Poza punktem stycznym przebieg granic nie pokrywa się.
W ocenie Sądu, organ I instancji w sposób prawidłowy wszczął postępowanie rozgraniczeniowe i zawiadomił dodatkowo strony o toczącym się postepowaniu. Natomiast dokonując oceny prawidłowości wykonania czynności geodezyjnych, słusznie uznał, że dokumentacja została sporządzona przez biegłego zgodnie z obowiązującymi przepisami i standardami, zaś geodeta prawidłowo wykonał czynności geodezyjne
Przede wszystkim należy zauważyć, że skarżący z przedkładanych dokumentów wywodzi okoliczności mające przemawiać za jego stanowiskiem, kwestionując inne okoliczności, które przesądziły o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy sądowi powszechnemu. W ocenie Sądu, w zasadniczym zakresie kwestie sporne pozostają nierozstrzygnięte, a zatem słusznie organy uznały, że nie było możliwe ich rozwiązanie na etapie administracyjnego prowadzenia sprawy. Wobec powyższego chybiony jest wniosek skarżącego o wstrzymanie przekazania sprawy do Sądu Rejonowego w R..
W tych warunkach nie ulega wątpliwości, że nie było faktycznych, a co za tym idzie także prawnych podstaw do wydania przez organ merytorycznej decyzji w zakresie rozgraniczenia, a jedynym możliwym i rozsądnym rozwiązaniem było skierowanie sprawy na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Nie tylko ze względu na możliwość zastosowania w nim szerszego wachlarza środków dowodowych.
Sąd podkreśla, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że gdy dokumentacja geodezyjna zawiera sprzeczne ze sobą dane, tak iż nie ma możliwości jednoznacznego ustalenia przebiegu granic na jej podstawie i sprzeczne są stanowiska zainteresowanych właścicieli nieruchomości co do przebiegu spornej granicy, organ zgodnie z art. 34 ust. 2 ustawy ma obowiązek wydania decyzji o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Umorzenie postępowania administracyjnego o rozgraniczeniu i przekazaniu sprawy sądowi na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy nie ma więc charakteru decyzji uznaniowej. Inaczej rzecz ujmując, administracyjne rozgraniczenie nieruchomości może mieć miejsce wtedy, gdy znane są i niekwestionowane znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej, ale w przypadku, gdy brakuje tych danych lub są one niewystarczające bądź sprzeczne, a przebiegu granicy nie ustala się na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy, wówczas konieczne jest umorzenie postępowania rozgraniczeniowego i przekazanie sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu Dla zapewnienia lepszej i pełniejszej ochrony prawa własności ustawodawca przewidział rozwiązanie obligujące organ do umorzenia postępowania rozgraniczeniowego i przeniesienia sporu granicznego na grunt postępowania przed sądem powszechnym, w którym to strony sporu mogą w pełniejszym zakresie dowodzić swoich racji, m.in. poprzez szersze możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, choćby na skutek powołania dodatkowych biegłych, których opinie mogą przyczynić się do wyjaśnienia wszelkich wątpliwości co do przebiegu granicy między spornymi nieruchomościami.
Nie można więc wykluczyć, że przeprowadzone przed sądem powszechnym postępowanie potwierdzi stanowisko skarżącego, co było niemożliwe z uwagi na ograniczenia wynikające z charakteru postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego przez organy administracji, które wymaga jednoznacznych danych, aby mogło się ono zakończyć merytorycznym rozstrzygnięciem. Tymczasem w warunkach sprawy nie ulega wątpliwości, że dokumentacja geodezyjna zawiera niepełne i sprzeczne ze sobą dane, dlatego w rezultacie nie było możliwości jednoznacznego ustalenia na jej podstawie granicy pomiędzy działkami.
Wobec wskazanych okoliczności faktycznych sprawy, zdaniem Sądu, nie było podstaw do zastosowania przez organy art. 33 ust. 1 ustawy, a zatem przepisu tego nie naruszono. W konsekwencji zastosowanie w sprawie art. 34 ust. 1 ustawy należało uznać za w pełni usprawiedliwione, dlatego podnoszone w tym zakresie zarzuty skargi są chybione.
Mając powyższe na uwadze, Sąd nie dopatrzył się zarzutów, o których mowa w skardze. Zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na rozstrzygnięcie sprawy w sposób, jaki uczynił to organ I instancji i utrzymany w mocy zaskarżoną decyzją SKO Wszystkie okoliczności sprawy zostały wyjaśnione w sposób wystarczający i należycie omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Ponadto, działając z urzędu na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie dopatrzył się innych, niewskazanych skargą naruszeń prawa materialnego czy procesowego mogących mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w niniejszej sprawie oddalił.