Uzasadnienie
Na wniosek jednej z obecnie skarżących - K. M. - Wójt Gminy O. przeprowadził postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i [...] stanowiącej własność wnioskodawczyni z nieruchomościami oznaczonymi jako: działki nr [...] i [...] – stanowiącymi własność A. Z. oraz działki nr [...] i [...] – stanowiącymi własność J. P., A. C. i Z. P.. Zatwierdzenie rozgraniczenia nieruchomości nastąpiło decyzją Wójta Gminy O. z dnia [...] r.
Postanowieniem z tej samej daty Wójt Gminy O., działając na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), ustalił koszty postępowania rozgraniczeniowego zakończonego wyżej wskazaną decyzją na kwotę 7.872,00 zł i kosztami tymi obciążył K. M. - w kwocie 2.624,00 zł, A. Z. – w kwocie 2.624,00 zł oraz solidarnie J. P., A. C. i Z. P. – w kwocie 2.624,00 zł.
Na skutek wniesionych przez strony postępowania zażaleń na powyższe postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. postanowieniem z dnia [...] r. uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. – sygn. akt I OPS 5/06. Wskazał, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo ustalił wszystkie strony postępowania, albowiem z akt sprawy wynika, że A. C. nie żyje. Organ odwoławczy zalecił, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji ustalił współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...]. Wyjaśnienia wymagało również ustalenie wysokości kosztów postępowania rozgraniczeniowego, a to wobec niedostatecznego uzasadnienia wyboru oferty w trybie zamówień publicznych.
W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] r. ustalił koszty przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego i kosztami tymi obciążył K. M. - w kwocie 2.624,00 zł, A. Z. – w kwocie 2.624,00 zł, J. P. – w kwocie 1.968,00 zł oraz Z. P. – w kwocie 656,00 zł, tj. stosownie do ich udziałów w nieruchomości.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu ustalono aktualnych współwłaścicieli działek nr [...] i [...] z powołaniem na dokumenty stanowiące podstawę takiego ustalenia.
Zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli K. M., A. Z., J. P. i Z. P., a na skutek ich rozpoznania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., zaskarżonym w niniejszym postępowaniu postanowieniem, utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy ponownie powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. – sygn. akt I OPS 5/06 i stwierdził, że prawidłowo organ pierwszej instancji ustalił wysokość kosztów obciążając nimi wszystkich właścicieli rozgraniczanych nieruchomości. Odnosząc się do wysokości ustalonych kosztów stwierdzono, iż wynikają one z umowy zawartej pomiędzy organem pierwszej instancji a wykonawcą prac geodezyjnych i organ odwoławczy nie jest uprawniony do oceny tej umowy.
Odrębne skargi na to postanowienie wnieśli K. M. i A. Z., a zarządzeniem z dnia 14 marca 2012 r. Sąd połączył obie te sprawy celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Skarżąca K. M. w swojej skardze zarzuciła, że organ odwoławczy wydając już po raz drugi postanowienie w sprawie, nie odniósł się do braku wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji sprawy wysokości ustalonych kosztów, o czym organ odwoławczy pisał w uzasadnieniu swojego pierwszego postanowienia. Skarżąca wskazała, że organ pierwszej instancji wyłonił wykonawcę prac geodezyjnych w sposób niezgodny z przepisami o zamówieniach publicznych. Wybrał najdroższego wykonawcę, a dokumentacja przetargowa zawierała wewnętrzne sprzeczności na temat kosztów. W ten sposób organ pierwszej instancji naraził skarżącą oraz innych uczestników postępowania na wysokie, nieuzasadnione koszty.
Z kolei skarżący A. Z. zarzucił w swojej skardze naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego w postaci art. 262 § 1 k.p.a. w zw. z art. 152 k.c. poprzez uznanie, że koszty postępowania o rozgraniczenie w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne z wyłącznej winy wnioskodawczyni nie doprowadziło do rozgraniczenia nieruchomości, winny ponosić wszystkie strony postępowania administracyjnego. Zarzucił ponadto naruszenie prawa procesowego – art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek strony nie osiągnęło swoich skutków z wyłącznej winy wnioskodawczyni. Wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że uczestnicy postępowania uznali dokonane przez geodetę ustalenia za prawidłowe. Z ustaleniami tymi nie zgodziła się wyłącznie wnioskodawczyni – K. M., która skierowała sprawę do sądu powszechnego. Odnosząc się do treści powołanej przez organ odwoławczy uchwały NSA, skarżący podniósł, że odnosi się ona jedynie do sytuacji, w których postępowanie administracyjne odniosło skutek w postaci rozgraniczenia. W niniejszej sprawie interes prawny uczestników nie został zrealizowany. W związku z zakwestionowaniem wyników postępowania rozgraniczeniowego przez wnioskodawczynię należy uznać, że koszty tego postępowania poniesione zostały jedynie w jej interesie. Skarżący zauważył też, że wysokość ustalonych kosztów jest niewspółmiernie wysoka w stosunku do wykonanych przez geodetę czynności.
W odpowiedzi na obie te skargi, organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Nie ustosunkował się przy tym do tych zarzutów skarg, które odnosiły się do ustalenia wysokości kosztów rozgraniczenia.
W piśmie procesowym z dnia 29 marca 2012 r. skarżąca K. M. nie zgodziła się ze stanowiskiem prezentowanym przez skarżącego A. Z., jak również ze stanowiskiem organu odwoławczego zawartym w odpowiedzi na skargę i podtrzymała w całości swoją skargę.
Postanowieniem z dnia 11 czerwca 2012 r. Sąd oddalił wniosek A. Z. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w części.
W piśmie z dnia 30 sierpnia 2012 r. K. M. po raz kolejny podtrzymała swoją skargę i wyjaśniła przyczyny, z powodu których nie będzie uczestniczyła w wyznaczonej rozprawie.
Z kolei pismem z dnia 24 września 2012 r., w odpowiedzi na wezwanie Sądu, organ pierwszej instancji poinformował, że o przekazanie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] r. do sądu wniosła K. M., przy czym organowi nie jest znany stan tego postępowania, ani jego wynik.
Na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. skarżący A. Z. podtrzymał swoją skargę. Wyjaśnił, iż w wyniku rozgraniczenia została ustalona nowa, identyczna z dotychczasową granica. Postępowanie sądowe w przedmiocie rozgraniczenia nie zostało do tej pory zakończone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skargi zasługują na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Nie do odparcia okazał się zarzut sformułowany w obydwu skargach odnoszący się do braku stosownych ustaleń w kwestii wysokości ustalonych przez organ pierwszej instancji kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W szczególności wskazać przyjdzie, że organ odwoławczy kwestię tę zauważył wydając swoje poprzednie postanowienie z dnia [...] r. W jego uzasadnieniu zaznaczono, że wyjaśnienia wymaga ustalona wysokość kosztów w świetle dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Zwrócono uwagę, jakie okoliczności w tym zakresie winny być wyjaśnione w ponownym postępowaniu. Organ pierwszej instancji rozpatrując ponownie sprawę całkowicie pominął tę kwestię. Z kolei organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu ograniczył się w tym zakresie do stwierdzenia, że koszty wynikają ze sporządzonej i podpisanej umowy przez Wójta Gminy O. z geodetą, a organ nie jest uprawniony do oceny tej umowy.
Wobec powyższego stwierdzić przyjdzie, że organ odwoławczy jest w swoich działaniach niekonsekwentny. Z jednej bowiem strony nakazał organowi pierwszej instancji wyjaśnienie kwestii wysokości kosztów postępowania, z drugiej zaś strony odstąpił całkowicie od ich oceny. W ten sposób doszło do naruszenia zarówno zasady wynikającej z art. 7 k.p.a., jak i przepisów postępowania, a mianowicie art. 77, art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., a naruszenie to w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.
Nie ulega wątpliwości, że koszty rozgraniczenia ponoszą strony postępowania, nie zaś organ prowadzący to postępowanie. Skoro tak, to w sytuacji, kiedy organ we własnym zakresie zleca wykonanie prac geodezyjnych, winien był przed ich zleceniem poinformować strony postępowania o wysokości kosztów, jakie z tymi pracami będą związane. W niniejszej sprawie obowiązek informacji jest tym bardziej jaskrawy, że z akt sprawy wynika, że zamawiane przez organ prace geodezyjne mogły być wykonane znacznie taniej. Z akt sprawy wynika też, że organ wybrał najdroższą ofertę, co bez przekonującego uzasadnienia i wyjaśnienia tej kwestii skłaniać może do wniosku, że działał wbrew interesowi stron postępowania. Tego rodzaju postępowanie stanowi poważne naruszenie zasad określonych w art. 8 i art. 9 k.p.a. Gdyby bowiem organ poinformował strony o wysokości kosztów jakie wiązać się miały z przeprowadzeniem postępowania rozgraniczeniowego, to strony miałyby wówczas możliwość nie tylko wpływu na wybór wykonawcy, ale również możliwość ewentualnego cofnięcia wniosku i zlecenia wykonania prac geodezyjnych we własnym zakresie.
Zaniechanie powiadomienia stron i nie udzielenie im w tym zakresie niezbędnych wskazówek doprowadziło do sytuacji, w której strony obciążone zostały niczym nieuzasadnionymi kosztami wyboru najdroższej oferty. W żaden sposób nie jest przekonujące, że przy wyborze oferty organ kierował się również terminem realizacji zamówienia. Terminy te różniły się bowiem nieznacznie, a ponadto, nie można wykluczyć, że strony skorzystałyby z oferty zawierającej dłuższy termin realizacji, stawiając jako priorytet cenę. Nie sposób też przenosić reguł rządzących zamówieniami publicznymi na strony, które pokrywają koszty rozgraniczenia z własnych, niepublicznych środków. Działanie organu pierwszej instancji nie tylko należy uznać za godzące we wspomniane zasady postępowania administracyjnego, ale również za niespełniające standardów wyrażonych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP.
Stwierdzić też przyjdzie, że nie została dostatecznie wyjaśniona sprawa podziału kosztów rozgraniczenia pomiędzy właścicieli poszczególnych nieruchomości. Organ odwoławczy zasadnie odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06. Uzasadniając swoje stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w przywołanej uchwale, że instytucja prawna "rozgraniczenie nieruchomości" uregulowana została kompleksowo w dwóch aktach tj. w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w Kodeksie cywilnym, ale stanowi jedną całość.
Nie można zatem przyjmować, że rozgraniczenie w postępowaniu administracyjnym dokonywane jest według innych kryteriów i prawideł niż postępowanie rozgraniczeniowe, do którego dochodzi w postępowaniu cywilnym (porównanie art. 152 i art. 153 Kodeksu cywilnego z art. 31 ust. 2 do 4 i art. 34 ust. 1 i ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). Do postępowania administracyjnego ma więc też zastosowanie norma art. 152 Kodeksu cywilnego, stanowiąca, że koszty rozgraniczenia właściciele nieruchomości ponoszą po połowie, co wynika z zasady, że właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych. Tymczasem z decyzji organu pierwszej instancji wynika, że właściciele poszczególnych nieruchomości zostali obciążeni kosztami postępowania rozgraniczeniowego po 1/3. Taki sposób podziału kosztów nie wynika ani z powołanej uchwały, ani tym bardziej z przepisu art. 152 k.c. W ocenie Sądu organ dzieląc w ten sposób koszty pomiędzy stronami dopuścił się nieuprawnionego uproszczenia w ich wyliczeniu.
Zawarte w art. 152 k.c. sformułowanie "po połowie" nie może bowiem stanowić podstawy do rozdziału kosztów w inny sposób, np. "w równych częściach", "proporcjonalnie", czy też "po jednej trzeciej". Nie sposób na podstawie dołączonych akt administracyjnych ustalić dokładnego przebiegu granic pomiędzy poszczególnymi działkami. Ustalenia te powinny jednak być dokonane przez organy orzekające, gdyż jedynie wówczas możliwym byłoby dokonanie podziału kosztów rozgraniczenia po połowie pomiędzy właścicielami poszczególnych, graniczących ze sobą nieruchomości. Koszty takie winny zatem zostać wyliczone odrębnie dla każdej granicy rozgraniczającej dwie nieruchomości, a dopiero później zsumowane w stosunku do poszczególnych właścicieli. Dokonanie podziału kosztów w inny sposób narusza przepis art. 152 k.c.
Sąd nie podziela natomiast tego zarzutu skargi A. Z., który odnosi się do wadliwego obciążenia kosztami innych stron postępowania aniżeli K. M.. W tym zakresie Sąd jest związany powołaną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. i nie znajduje podstaw do zastosowania art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1533/10). Trudno też uznać w świetle treści uzasadnienia tej uchwały, aby koszty postępowania rozgraniczeniowego prowadzonego na wniosek jednego z właścicieli graniczących ze sobą nieruchomości, były kosztami wynikłymi z winy tej strony w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie oznacza to, że koszty te zostały zasadnie poniesione. Ta kwestia nie podlega jednak ocenie w postępowaniu administracyjnym.
Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd uznał za wadliwe postanowienia organów obu instancji, jako wydane z naruszeniem art. 152 k.c. oraz art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 k.p.a., co spowodowało konieczność ich uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
W przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącego A. Z. wpis sądowy. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej K. M. nie orzeczono, a to wobec braku stosownego wniosku w tym przedmiocie (art. 210 § 1 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę ponownie, organy obu instancji będą miały na uwadze wszystkie wywiedzione wyżej okoliczności. W szczególności organy będą miały na uwadze, że koszty postępowania mogły być znacznie niższe, a na te które rzeczywiście zostały poniesione strony nie miały żadnego wpływu. Jeżeli w ponownym postępowaniu organy nie będą w stanie wyjaśnić i należycie uzasadnić wysokości kosztów postępowania, wówczas obciążą strony kosztami w wysokości odpowiadającej najtańszej ofercie złożonej w toku postępowania. W pozostałym zakresie rozważą możliwość zastosowania art. 266 k.p.a. Rozstrzygając o kosztach postępowania organy dokonają też ustaleń umożliwiających prawidłowe zastosowanie art. 152 k.c., tak aby właściciele poszczególnych nieruchomości byli nimi obciążeni po połowie.
Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych bez bliższego określenia miejsca ich publikacji są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl