Uzasadnienie
Dnia 18 września 2015 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. skierował pismo do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. dotyczące stanu budynku położonego w P. przy ul. [...], na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Współwłaścicielami tej nieruchomości są K. i A. J. oraz W. G. W sprawie zostały przeprowadzone oględziny (dnia 9 listopada 2015 r.), w trakcie których stwierdzono, iż budynek znajduje się w złym stanie technicznym. W szczególności dotyczy to dachu, gdzie występuje uszkodzenie więźby. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy prawo budowlane, decyzją z dnia [...] nr [...] PINB w Z. zobowiązał właścicieli nieruchomości do dokonania następujących robót w odniesieniu do przedmiotowego budynku:
- - usunięcia luźnych dachówek od strony ul. [...],
- - usunięcia luźnych elementów okapu od strony ul. [...],
- - usunięcia luźnych elementów ściany szczytowej od strony ul. [...].
W uzasadnieniu wskazał, iż budynek w obecnym stanie zagraża bezpieczeństwu zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwu mienia. W związku z tym nałożenie wspomnianych obowiązków na jego współwłaścicieli jest uzasadnione. Jednocześnie wskazał, że rozbiórka budynku nie jest możliwa, ze względu na brak zgody [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a przedmiotowy budynek podlega ochronie konserwatorskiej.
Od decyzji tej odwołali się K. i A. J. oraz W. G. Nie zakwestionowali, iż budynek powoduje zagrożenie. Wskazali jednak, iż wykonanie nakazanych robót przekracza ich możliwości finansowe. W ich ocenie zasadne jest dokonanie rozbiórki budynku a nie jego zabezpieczenie.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 17 marca 2016 r. wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z pytaniem, czy przedmiotowy budynek jest objęty ochroną konserwatorską i jakie są tego konsekwencje. Organ nadzoru konserwatorskiego pismem z dnia 18 marca 2016 r. odpowiedział, że budynek zlokalizowany na działkach o numerach [...] i [...] w P. został wpisany do rejestru zabytków, figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz jest objęty ochroną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie [...] Konserwatora Zabytków jedynym rozwiązaniem sprawy jest bądź remont budynku, bądź jego translokacja do parku etnograficznego.
Decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał skarżoną decyzję w mocy. Stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki nakazania wykonania określonych robót mających na celu usunięcie zagrożenia powodowanego przez elementy dachu. Ta okoliczność nie była zresztą w trakcie całego postępowania kwestionowana. Odnosząc się do podstawowego zarzutu odwołania, że remont budynku jest bezcelowy wskazał, iż jest związany w tym zakresie stanowiskiem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyli K. i A. J. oraz W. G. Podnieśli, iż remont budynku jest bezcelowy. Więźba dachu uległa bowiem załamaniu. Na dowód czego przedstawili opinię techniczną sporządzoną przez mgr inż. J. C., z której wynika, że budynek nadaje się tylko do rozbiórki a realizacja nałożonych decyzją PINB w Z. obowiązków może przyśpieszyć dewastację obiektu.
Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek zasadniczo z innych powodów niż w niej podniesione.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Na początku należy zwrócić uwagę, iż przedmiotem niniejszej sprawy nie jest kwestia rozbiórki obiektu budowlanego znajdującego się w P. przy ul. [...]. Jak wynika z akt administracyjnych skarżący ubiegali się o pozwolenie na rozbiórkę budynku, ale go nie otrzymali (ze względu na to, że jest on objęty ochroną konserwatorską).
Niniejsze postępowanie ma na celu zbadanie, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (a następnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego) prawidłowo zastosowali w sprawie rozwiązanie przewidziane w art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290). Zgodnie z tym przepisem "w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:
- 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo
- 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo
- 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo
- 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia
- - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku".
Z zebranego materiału dowodowego (w tym z przedstawionej przez skarżących opinii budowlanej) wynika jednoznacznie, iż budynek zlokalizowany w P. przy ul. [...] jest w bardzo złym stanie technicznym. Nie ulega również wątpliwości (na co wskazują także skarżący), że opadające fragmenty dachu stanowią zagrożenie życia, zdrowia ludzkiego oraz mienia. Sytuacja ta skutkuje również tym, że budynek powoduje oszpecenie otoczenia. Zaistniały zatem przesłanki do zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 66 ust. 1 ustawy prawo budowlane.
W ocenie składu orzekającego obowiązki zostały nałożone również na właściwe podmioty. Obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie spoczywa bowiem pierwszym rzędzie na właścicielu (właścicielach) budynku, co wynika z art. 61 ustawy prawo budowlane. Bez znaczenia jest tu kwestia kosztów wykonania określonych robót, gdyż służą one przede wszystkim ochronie życia i zdrowia ludzkiego. Jednakże nałożone na właściciela nieruchomości obowiązki w zakresie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości muszą być adekwatne i zabezpieczyć obiekt budowlany przed dalszym pogarszaniem się jego stanu. W ocenie Sądu kontrolowana decyzja tych warunków nie spełnia. Nakazano w niej bowiem:
- - usunięcie luźnych dachówek od strony ul. [...],
- - usunięcie luźnych elementów okapu od strony ul. [...],
- - usunięcia luźnych elementów ściany szczytowej od strony ul. [...].
Realizacja powyższych obowiązków w bardzo krótkim czasie spowoduje znaczące pogorszenie stanu budynku i może spowodować zagrożenie wystąpieniem katastrofy budowlanej. Usunięcie części pokrycia dachowego, bez jednoczesnego zobowiązania do uzupełnienia tych ubytków spowoduje przede wszystkim zalewanie wnętrza obiektu. To zaś doprowadzi do jego dewastacji. Brak ciągłości pokrycia dachowego może również powodować dalsze uszkodzenia (odrywanie poszczególnych dachówek). To zaś skutkować może zagrożeniem życia i zdrowia ludzkiego. Reasumując, wykonanie obowiązków nałożonych kontrolowaną decyzją nie tylko nie usunie przyczyn ich nałożenia, ale może spowodować nowe zagrożenia, poważniejsze niż dotychczasowe.
Powyższe okoliczności w pełni uzasadniają uchylenie rozstrzygnięć organów obu instancji. Sąd nie kwestionuje zasadności zobowiązania skarżących do wykonania odpowiednich robót. Właściwą podstawą prawną jest tu art. 66 ust. 1 ustawy prawo budowlane. Jednakże przed wydaniem rozstrzygnięcia konieczne jest jednoznaczne ustalenie, na czym zabezpieczenie powinno polegać. Nie może jednak ono ograniczać się do usunięcia luźnych elementów dachu. W szczególności nakazane przez organ nadzoru budowlanego działania nie mogą skutkować dewastacją budynku i powstaniem nowych, znacznie poważniejszych zagrożeń.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru budowlanego weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu. W szczególności dokona szczegółowych ustaleń, jaki zakres robót jest niezbędny w odniesieniu do przedmiotowego budynku. Jeśli uzna to za zasadne, może zobowiązać skarżących do przedstawienia odpowiedniej ekspertyzy.