Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania skarżącej M. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...]roku, Nr [...], udzielającej P. R. pozwolenia na użytkowanie budynku garażowo-gospodarczego zlokalizowanego przy ulicy [...] w T. (parcela nr [...]), postanowił w trybie art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) umorzyć postępowanie odwoławcze.
W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji, albowiem w świetle art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) stroną w takim postępowaniu jest wyłącznie inwestor. Z kolei art. 127 § 1 kpa daje uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji tylko stronie postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że argumenty o zajęciu mienia współwłaścicieli, czy też zarzut nieprawdziwego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wykraczają poza kompetencje organu nadzoru budowlanego i mogą być dochodzone jedynie na gruncie prawa cywilnego.
Zaskarżoną decyzję poprzedzała decyzja organu pierwszej instancji wydana w postępowaniu prowadzonym na wniosek P. R. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Jako podstawę prawną wydania tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał art. 55 pkt 2, art. 49 ust. 1, 4 i 5 oraz art. 59 Prawa budowlanego z 1994 roku. W uzasadnieniu natomiast stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja zrealizowana została w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1974 roku. Stwierdzono także, że z uwagi na brak przesłanek wynikających z art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku zastosowano art. 42 tej ustawy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności decyzji organów obu instancji względnie ich uchylenia lub stwierdzenia, że wydane zostały z naruszeniem prawa. Zarzuciła zaskarżonej decyzji pominięcie art. 28 kpa i niewłaściwe zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Wskazała, że P. R. nie jest inwestorem spornej inwestycji. Dokonał wprawdzie samowoli budowlanej jednakże bez zgody współwłaścicieli nieruchomości, do których grona zalicza się także skarżąca. Podniosła, że została pozbawiona możliwości obrony swych praw.
W dalszych, obszernych pismach procesowych skarżąca wskazywała na szereg okoliczności związanych tak z realizacją spornej inwestycji, jak i z innymi robotami budowlanymi wykonanymi przez P. R. na wspólnej nieruchomości bez wymaganych pozwoleń i bez zgody współwłaścicieli. Okoliczności te skarżąca podnosiła również jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji oraz w odwołaniu od decyzji tego organu.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia [...] roku uczestnik postępowania P. R. wniósł również o oddalenie skargi podzielając argumenty organu odwoławczego. Wskazał, że intencją skarżącej jest utrudnienie postępowania cywilnego w sprawie o dział spadku i zniesienie współwłasności toczącej się przed Sądem Rejonowym w T..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja nie jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja wydana w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. W toku tego postępowania zostało wykazane i nie jest to kwestionowane przez strony, iż samowola budowlana polegająca na dobudowaniu do istniejącego budynku gospodarczego garażu dwustanowiskowego oraz na zmodernizowaniu części parteru istniejącego budynku gospodarczego została popełniona pod koniec lat [...]-tych ubiegłego stulecia, a więc pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Przepisy tej ustawy utraciły moc z dniem 1 stycznia 1995 roku tj. z dniem wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 roku. Zgodnie jednak z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku przepisu art. 48 (którego dyspozycja odnosi się do stanu faktycznego w niniejszej sprawie) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.
W pierwszym rzędzie należało zatem rozważyć, czy w niniejszej sprawie ma zastosowanie ustawa - Prawo budowlane z 1994 r., jak to przyjął organ orzekający, czy też wobec niespornego faktu zrealizowania całkowitego obiektu przed wejściem w życie tej ustawy, należało postępowanie przeprowadzić z zachowaniem przepisów ustawy obowiązującej w okresie wybudowania obiektu, to jest ustawy z 1974 roku.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego został przyjęty pogląd, iż przepis art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. należy rozumieć w ten sposób, że obiekt zrealizowany bez pozwolenia na budowę wydanego w dacie obowiązywania ustawy z 1974 r. i całkowicie wybudowany w czasie obowiązywania tej ustawy w zakresie regulacji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie podlega unormowaniom tej samej ustawy. Należałoby zatem przyjąć, iż sprawa podlega ocenie na podstawie unormowań zawartych w art. 42 ww. ustawy, co zresztą zauważa organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji Pozwolenie na użytkowanie może być więc wydane w razie stwierdzenia przez organ, iż obiekt jest zdatny do użytku. Przez zdatność do użytku należy również rozumieć takie zrealizowanie obiektu, iż nie narusza on uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym współwłaścicieli działki (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 1999 roku, sygn. akt IV SA 461/97, LEX 47182).
Zastosowanie przepisów ustawy z 1974 roku wyklucza stosowanie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przepisów ustawy z 1994 roku (art. 103 ust. 2), w tym również przepisu stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji tj. art. 59 ust. 7 tej ustawy. Oznacza to, że przymiot strony winien być oceniany w świetle art. 28 kpa, co w niniejszej sprawie prowadzić musi do wniosku, że skarżąca jest stroną tego postępowania, a jej interes prawny wynika wprost z tytułu udziału we współwłasności nieruchomości, na terenie której zrealizowana została samowola budowlana.
Powyższe rozważania prowadzą także do wniosku, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie musiał ustalić, czy poza inwestorem i skarżącą również i inne osoby nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa (np. pozostali współwłaściciele, właściciele lub użytkownicy nieruchomości sąsiednich).
Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994 roku z pominięciem art. 103 ust. 2 tego Prawa, co powoduje konieczność uchylenia kontrolowanej decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.s.a.
Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów. Ponieważ uchylono decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, organ odwoławczy przystąpi do merytorycznego rozpoznania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Dopiero w takim przypadku, w razie ponownego poddania rozstrzygnięcia kontroli przez sąd administracyjny, będzie on mógł ustosunkować się do tych zarzutów, które dotyczyły meritum sprawy.