Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 7 listopada 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Burmistrza Miasta Z. (dalej "Burmistrz" lub "organ pierwszej instancji") z 20 września 2022 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.
Organ pierwszej instancji odmówił E. M. (dalej "skarżąca") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną siostrzenicą. Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 17 i art. 32 ust. 1b-1d ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.; dalej "u.ś.r."). W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że skarżąca jest opiekunem prawnym swojej siostrzenicy od 26 lipca 2022 r. Na skarżącej jako ciotce nie ciąży obowiązek alimentacyjny stosownie do wymogów art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Żyje ojciec siostrzenicy skarżącej, który jest zobowiązany do alimentacji względem córki. Ponadto skarżąca pobiera emeryturę, a z jej oświadczenia wynika, iż nie zrezygnuje z pobierania świadczenia do momentu otrzymania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikających z art. 17 ust. 1 pkt 4 i z ust. 5 pkt 1a u.ś.r.
W odwołaniu od decyzji skarżąca podkreśliła, że decyzja Burmistrza jest dla niej krzywdząca bowiem sprawuje opiekę nad siostrzenicą od dnia śmierci jej matki, tj. [...] Ojciec siostrzenicy opiekuje się swoim ojcem, na którego pobiera zasiłek pielęgnacyjny. Brat siostrzenicy posiada znaczny stopień niepełnosprawności, jest [...] i nie może opiekować się swoją siostrą. Siostrzenica skarżącej ze względu na stopień niepełnosprawności potrzebuje całodobowej opieki, którą skarżąca jej zapewnia. Siostrzenica jest osobą [...]. Skarżąca podkreśliła, iż z chwilą otrzymania pozytywnej decyzji zrezygnuje z pobierania świadczenia emerytalnego.
Kolegium decyzją z 7 listopada 2022 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Kolegium podkreśliło, że skarżąca nie należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Natomiast przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie stanowi, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest możliwe tylko osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Wobec tego nie jest konieczne rozpatrywanie pozostałych przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie zależy od uznania organu, lecz od spełnienia warunków przewidzianych przepisami prawa.
Skarżąca, za pośrednictwem pełnomocnika z urzędu, wniosła skargę na decyzję Kolegium, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. Naruszenia tego przepisu skarżąca upatrywała w jego błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu poprzez odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na błędne przyjęcie, że skarżąca nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r., gdyż nie jest osobą na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec siostrzenicy, podczas gdy skarżąca jako faktyczny opiekun dziecka spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wynikające z tego przepisu.
Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a.") poprzez niedokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu według norm przepisanych. W skardze zawarto oświadczenie, że koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części.
W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła, że ojciec siostrzenicy nie interesuje się nią, nie łoży na jej utrzymanie, a alimenty w wysokości 450 zł otrzymywane są z funduszu alimentacyjnego. Sytuacja finansowa skarżącej jest bardzo zła bowiem utrzymuje się ona tylko z przyznanej emerytury w wysokości 980 zł. Skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawną siostrzenicą i w tym celu nie podejmuje zatrudnienia. Skarżąca jest opiekunem faktycznym swojej siostrzenicy. W art. 3 pkt 4 u.ś.r. definicja dziecka nie określa jego granic wiekowych. Zdaniem skarżącej przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. - przy uwzględnieniu terminu dziecko z art. 3 pkt 4 u.ś.r. - nie wyłącza z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego siostry matki niepełnosprawnego dziecka, która nie wystąpiła z wnioskiem o jego przysposobienie, a która sprawuje nad nim faktyczną opiekę. Normy zawarte w art. 17 ust. 1 u.ś.r. mają niewątpliwie charakter norm celu społecznego, nakierowanych na wsparcie z budżetu państwa osób, które rezygnują z zarobkowania w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem, które wymaga ich osobistej i bezpośredniej pielęgnacji w procesie leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym. Odmowa przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego takim osobom jak skarżąca narusza konstytucyjną zasadę równości, a także zasadę sprawiedliwości społecznej. W kontekście przedstawionych zasad brak jest uzasadnionych podstaw do nierównego traktowania opiekuna faktycznego niepełnosprawnego dziecka, który wystąpił z wnioskiem o przysposobienie takiego dziecka i opiekuna faktycznego, który nie ma podstawy prawnej do złożenia takiego wniosku z uwagi na osiągnięcie przez dziecko pełnoletniości. Skarżąca na poparcie swojej argumentacji przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 15 listopada 2018 r. o sygn. akt IV SA/Gl 251/18.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, Sąd doszedł do przekonania, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie.
Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy wykładni art. 17 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 4 i 14 u.ś.r. oraz wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a u.ś.r.
Wskazać należy, że zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego i krąg podmiotów uprawnionych do jego uzyskania zostały określone w art. 17 u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W art. 17 ust. 1a u.ś.r. stwierdza się, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Z zacytowanych regulacji wynika, że został w nich ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony m. in. przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką (por. uchwała NSA z 25 listopada 2013 r., I OPS 5/13, opubl. w internetowej bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Pojęcie "obowiązku alimentacyjnego" należy przy tym odnosić do uregulowań ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 z późn. zm.; dalej "k.r.i.o."). Przepisy k.r.i.o. określają krąg podmiotów obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym. Zgodnie z art. 128 k.r.i.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Stosownie zaś do art. 129 § 1 k.r.i.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. Z mocy art. 23 i art. 27 k.r.i.o. także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Ponadto obowiązek alimentacyjny – zgodnie z treścią art. 131 k.r.i.o. – powstaje w przypadku nawiązania stosunku przysposobienia, a także – w myśl art. 144 k.r.i.o. – dotyczy ojczymów, macoch i pasierbów. Przepisy k.r.i.o. nie ustanawiają przy tym wzajemnego obowiązku alimentacyjnego względem innych osób aniżeli małżonkowie oraz krewni – w linii prostej (niezależnie od stopnia pokrewieństwa, tj. rodzice, dzieci, wnuki, prawnuki, dziadkowie, pradziadkowie) lub w linii bocznej (do II stopnia, tj. rodzeństwo), a także powinowaci w wypadkach określonych w art. 144 k.r.i.o.
W przywołanej uchwale z 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 5/13 NSA jednoznacznie stwierdził, że "osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych". Wprawdzie przywoływana uchwała została podjęta przez NSA na tle u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2013 r., to jednak zachowuje ona aktualność także w obowiązującym stanie prawnym. Zmianie nie uległ bowiem zapis uzależniający prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy niepełnosprawnym a opiekunem, zamieszczony przed nowelizacją w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., a obecnie w ust. 1 pkt 4 tego przepisu.
Ponadto należy zauważyć, że warunki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego były wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który nie zakwestionował konstytucyjności wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy sprawującym opiekę a podopiecznym (por. wyroki TK: z 15 listopada 2006 r., P 23/05, opubl. w OTK-A 2006, nr 10, poz. 151; z 18 lipca 2008 r., P 27/07, opubl. OTK-A 2008, nr 6, poz. 107; z 22 lipca 2008 r., P 41/07, opubl. OTK-A 2008, nr 6, poz. 109).
Pomimo kolejnych zmian przepisów u.ś.r. - na skutek wyroków Trybunału Konstytucyjnego - wymóg, by osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym, pozostał w mocy. Ustawodawca uznawał bowiem, że jednym z warunków koniecznych powstania prawa do tego świadczenia było, by opiekę wykonywała osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego prawodawca nie odstąpił (por. wyrok NSA z 18 listopada 2022 r., I OSK 343/21, opubl. w CBOSA).
Pogląd, że treść przepisów art. 17 ust. 1 i art. 17 ust 1a u.ś.r. nie może być uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to, które wynika z k.r.i.o., znajduje aprobatę w najnowszych wyrokach NSA jak: z 26 stycznia 2022 r., I OSK 911/21, z 12 lipca 2022 r., I OSK 1761/21, z 28 września 2022 r. I OSK 2293/21, z 4 października 2022 r., I OSK 2335/21 (wszystkie przywołane wyroki opubl. w CBOSA).
Skarżąca jest w stosunku do osoby niepełnosprawnej, nad którą sprawuje opiekę, spokrewniona w linii bocznej w stopniu trzecim. Skarżąca nie należy zatem do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny stosownie do przepisów k.r.i.o., bowiem w myśl art. 128 k.r.i.o. obowiązek alimentacyjny między krewnymi w linii bocznej dotyczy tylko rodzeństwa. W konsekwencji skarżąca jako osoba nieobciążona obowiązkiem alimentacyjnym, nie jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a więc nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną siostrzenicą.
Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 4 i 14 u.ś.r. Z art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje opiekunowi faktycznemu dziecka, przez którego ustawodawca rozumie osobę faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu rodzinnego o przysposobienie dziecka (art. 3 pkt 14 u.ś.r.). Ponadto zgodnie z art. 3 pkt 4 u.ś.r. ilekroć w ustawie jest mowa o dziecku, oznacza to dziecko własne, małżonka, przysposobione oraz dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, lub dziecko znajdujące się pod opieką prawną. Tym samym za osobę spełniającą wymóg z art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r będzie można uznać wyłącznie osobę, która faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem i wykaże, że wystąpiła do sądu powszechnego o przysposobienie tego dziecka. Skarżąca nie może zostać uznana za osobę, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. Siostrzenica skarżącej jako osoba urodzona w 1993 r., jest osobą pełnoletnią, natomiast przysposobić można jedynie osobę małoletnią (art. 114 § 1 k.r.i.o.). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r., przysługuje jak najbardziej opiekunowi faktycznemu, ale dziecka, nie zaś osoby dorosłej. Przywołany przez skarżącą wyrok WSA w Gliwicach z 15 listopada 2018 r. o sygn. akt IV SA/Gl 251/18 został wydany w konkretnym stanie faktycznym, ponadto innym niż w rozpoznawanej sprawie. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu tego wyroku nie ma więc charakteru argumentacji uniwersalnej, którą można powoływać w każdej sprawie dotyczącej interpretacji art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r.
Zdaniem Sądu, przywołana treść przepisów art. 17 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 4 i 14 u.ś.r. jest jasna, a ustalenie norm prawnych z nich wynikających jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej. W ocenie Sądu nie można, powołując się na ogóle zasady i wartości wyrażone w Konstytucji RP, wyprowadzać, odnoszących się do ww. przepisów wniosków, że prokonstytucyjna ich wykładnia pozwala przyjąć, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie sprawującej faktyczną opiekę nad pełnoletnim dzieckiem, która z powodu przeszkód wynikających z art. 114 k.r.i.o. nie może przysposobić takiego dziecka. Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie NSA, że niedopuszczalne jest sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych gdyż przepisy art. 2, art. 18, art. 32 i art. 71 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te bowiem zawierają treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe i nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Są one raczej źródłem gwarancji, a nie praw, tym samym więc spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalonych ustawach, w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, tworząc poszczególne prawa podmiotowe. Nie można jednak, powołując się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać przepisom ustawy znaczenia sprzecznego z jej brzmieniem. Stosowanie prawa przez sądy nie powinno wypełniać obowiązujących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy (por. uchwała NSA z 9 grudnia 2013 r., I OPS 5/13; wyrok NSA z 18 listopada 2022 r., I OSK 343/21; wyrok NSA z 5 maja 2023 r., I OSK 1025/22 – opubl. w CBOSA).
Bez wpływu na ocenę spełniania przez skarżącą przesłanek uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje okoliczność, iż skarżąca została ustanowiona opiekunem prawnym swojej siostrzenicy. Wskazać bowiem należy, że opiekun prawny nie został zaliczony do żadnej kategorii podmiotów, którym ustawodawca przyznał prawo do uzyskania przedmiotowego świadczenia.
Za nietrafny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. dotyczący niedokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Skarżąca nie wskazała jakie okoliczności zostały przez organy pominięte, których zaistnienie mogło mieć wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy.
Końcowo wskazać należy, że decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest ani decyzją uznaniową, ani też wydawaną w oparciu o tzw. zasady współżycia społecznego, lecz jest decyzją ściśle uzależnioną od konkretnej regulacji prawnomaterialnej (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2022 r., I OSK 1657/21, opubl. w CBOSA). Brak spełnienia wymaganych przesłanek, obliguje organ administracji publicznej do wydania decyzji odmownej, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Mimo, iż zrozumiałe jest rozgoryczenie skarżącej, która jest ustanowionym opiekunem prawnym [...] siostrzenicy i w tej szczególnej sytuacji opiekuje się niepełnosprawnym członkiem rodziny, to fakt ów pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Organy obu instancji, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne i prawne przy wydawaniu zaskarżonej decyzji prawa nie naruszyły.
Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.