Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14 grudnia 2022 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta M. (dalej: "organ I instancji"), na podstawie art. 3 pkt 10 i 11, art. 17 ust. 1-4, art. 20 ust. 3, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 390 z późn. zm., dalej: "u.ś.r."), art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), odmówiono W. M. (dalej: "Strona", "Skarżąca") przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad R. P. (dalej: "osoba wymagająca opieki").
W uzasadnieniu organ podał, że osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności nr [...] z dnia [...] r. wydanym przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M., wraz z wnioskiem Strona przedłożyła zaświadczenie o ustanowieniu opiekunem prawnym osoby wymagającej opieki oraz oświadczenie, że z dniem 16 listopada 2022 r. zrezygnowała z zatrudnienia celem sprawowania osobistej opieki nad przyrodnim bratem, nad którym sprawuje opiekę od 30 lat, a nie ma innych osób spokrewnionych, które mogłyby sprawować nad nim opiekę (rodzice oraz dziadkowie nie żyją, nie posiada także rodzeństwa ani dzieci).
Następnie organ przywołał treść art. 17 ust. 1 i 1a, art. 3 pkt 14 u.ś.r., art. 61 § 1 i 2, art. 128 i art. 129 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 z późn. zm.) oraz uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. I OPS 5/13 oraz stwierdził, iż Strona nie jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym względem przyrodniego brata, zatem nie spełnia przesłanek umożliwiających przyznanie prawa do wnioskowanego świadczenia.
Decyzja została doręczona w dniu 20 grudnia 2022 r.
Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w dniu 2 stycznia 2023 r. wniosła odwołanie od opisanej wyżej decyzji, podnosząc zarzuty:
- 1. niezastosowania art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji, co doprowadziło do błędnej interpretacji przepisów ustawowych, w sposób sprzeczny z zapisami Konstytucji, naruszający zasadę równości, a tym niesłusznej odmowy przyznania świadczenia,
- 2. niezastosowanie art. 17 ust. 1, 1a i 1b u.ś.r., podczas gdy Skarżąca spełnia przewidziane w tych przepisach przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a nadto nie wystąpiły żadne przesłanki negatywne uzasadniające odmowę przyznania tego świadczenia,
- 3. błędne rozumienie przez organ pojęcia "alimentacja" wyłącznie jako realizacja ustawowego obowiązku alimentacji, natomiast jest to pojęcie znacznie szersze, obejmujące swoim zakresem również osobiste starania, co zostało niezasadnie przez organ I instancji pominięte,
- 4. bezpodstawne nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji aktualnego i wiążącego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, w szczególności wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07 oraz wyroku z dnia 22 lipca 2008 r., P 41/07, co doprowadziło do wydania niezasadnej decyzji odmownej.
W odwołaniu podkreślono, że przyrodni brat Strony jest osobą samotną, nie posiada zstępnych, jego rodzice nie żyją, a najbliższym żyjącym krewnym jest Strona jako przyrodnia siostra, nadto jest jego opiekunem prawnym. Strona 16 listopada 2022 r. całkowicie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania stałej opieki nad przyrodnim bratem, z uwagi na pogorszenie się stanu jego zdrowia. Na poparcie stanowiska Strona przywołała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 września 2005 r. sygn. P 17/04 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. P 41/07. Wskazano, iż na Stronie nie ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny, co nie oznacza, że przez prawo nie jest ona postrzegana jako członek rodziny, tym bardziej, że aktualnie jest ona opiekunem prawnym ubezwłasnowolnionego całkowicie przyrodniego brata, a nadto sprawuje nad nim opiekę od ponad 30 lat. W ocenie Skarżącej zastosowana przez organ wykładnia przepisów narusza konstytucyjną zasadę równości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., decyzją nr SKO.PSŚ/41.5/126/2023/1074/AW z dnia 19 stycznia 2023 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił aktualny stan sprawy, przywołał podstawę prawną rozstrzygnięcia, oraz zwrócił uwagę, iż nie każda osoba spokrewniona z osobą wymagającą opieki jest uprawniona do przyznania jej przedmiotowego świadczenia, lecz tylko osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, natomiast na Stronie nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki (syn ojczyma Strony). Organ odwoławczy podkreślił, iż decyzja w przedmiotowej sprawie nie jest decyzją uznaniową, a Strona nie spełnia ustawowych przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie organu odwoławczego argumenty odwołania nie zasługują na uwzględnienie.
Decyzja została doręczona w dniu 23 stycznia 2023 r.
Z rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca wnosząc w dniu 21 lutego 2023 r. (data nadania) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Względem zaskarżonej decyzji sformułowano zarzuty jak w treści odwołania, a dodatkowo zarzut naruszenia art. 11 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu przedstawiła stanowisko zbieżne z przedstawionym na etapie złożonego odwołania. Ponadto Skarżąca zwróciła uwagę, iż organ odwoławczy nie dokonał żadnej analizy przepisów, odwołując się wyłącznie do ich literalnego brzmienia, a także zignorował podnoszone w odwołaniu argumenty, w szczególności wskazujące na niezastosowanie rozstrzygnięć Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem Skarżącej zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż nie zawiera prawidłowego, zgodnego z przepisami uzasadnienia, w którym organ odniósłby się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, i już sama ta wadliwość powinna doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. W powołaniu na definicję pojęcia "opieki" zawartą w słowniku języka polskiego podała, iż alimentacja nie może być postrzegana wyłącznie jako realizacja ustawowego obowiązku alimentacji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. Kolegium podtrzymało argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz podkreśliło, że osoba wymagająca opieki jest synem ojczyma Skarżącej, zatem zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego Skarżąca nie jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym, a świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje innym osobom poza wymienionymi w art. 17 ust. 1 i 1a ustawy, a Skarżąca nie należy do kręgu tych osób.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.
Mając na uwadze tak zakreśloną kognicję sądów administracyjnych oraz przyczyny wzruszenia decyzji organów administracji publicznej, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zarzuty skargi okazały się niezasadne. Zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a także przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.
Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z 19 stycznia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji – Prezydenta Miasta M. z 14 listopada 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności przepis art. 17 tej ustawy. Stosownie do treści ust. 1 wskazanej regulacji świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (ust. 1a).
W rozpatrywanej sprawie organy administracji publicznej orzekające w sprawie odmówiły przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. stwierdzając, iż na Skarżącej nie spoczywa obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki. Stąd też kwestią wymagającą rozstrzygnięcia stało się ustalenie czy Skarżąca należy do kręgu osób, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. osób, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ciąży obowiązek alimentacyjny.
Z akt administracyjnych przedłożonych do sprawy wynika, iż postępowanie zostało wszczęte na wniosek Strony złożony w dniu 16 listopad 2022 r. (karta nr 16 akt administracyjnych). Osoba wymagająca opieki legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym na stałe przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w M. z dnia [...] r. nr [...] (karta nr 3 akt administracyjnych). Stosownie do zaświadczenia Sądu Rejonowego w M. [...] Wydział Rodzinny i Nieletnich Skarżąca w dniu [...] października 2013 r. została ustanowiona opiekunem prawnym dla całkowicie ubezwłasnowolnionego R. P. (karta nr 8 akt administracyjnych). Skarżąca pozostawała czynna zawodowo do dnia 15 listopada 2022 r. (świadectwo pracy, karta nr 11 akt administracyjnych). W sprawie w dniu 25 listopada 2022 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy z którego wynika m.in., że osoba wymagająca opieki "nie posiada wstępnych, zstępnych ani biologicznego rodzeństwa", wszystkie czynności związane z codziennym funkcjonowaniem osoby wymagającej opieki wykonuje Strona (karta nr 20-24 akt administracyjnych).
Przechodząc do podanej przez organy przyczyny odmowy, opartej o brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., Sąd zważył co następuje.
Stosownie do treści art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Pojęcie rodzeństwa obejmuje krewnych w linii bocznej (brat, siostra, także przyrodnie), jeśli przynajmniej jedno z rodziców jest ich wspólnym przodkiem (zob. K. Piasecki (red.), Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, wyd. V, LexisNexis 2011, H. Dolecki (red.), T. Sokołowski (red.), Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, wyd. II, Lex el. 2013). Zgodnie bowiem z treścią art. 617 § 1 zd. 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej.
Zgodnie z aktami sprawy, Skarżąca nie należy do kręgu krewnych w linii bocznej osoby wymagającej opieki. Nie zachodzi bowiem sytuacja, aby przynajmniej jedno z rodziców było ich wspólnym przodkiem. Rodzicami osoby wymagającej opieki są A. P. i M. P. (odpis skrócony aktu urodzenia, karta nr 4 akt administracyjnych), natomiast rodzicami Skarżącej B. M. i S. C. (karta nr 1 akt administracyjnych).
Niewątpliwie na Skarżącej nie ciąży obowiązek alimentacyjny w rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a taki właśnie warunek wynika z treści art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., stanowiący podstawę przyznania wnioskowanego świadczenia.
Zasadnie w tej kwestii wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 20 marca 2014 r. sygn. IV SA/Gl 95/14 w sprawie ze skargi Skarżącej w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, wyjaśniając, iż R. P. nie jest bratem przyrodnim Skarżącej, lecz bratem tzw. przybranym - jako syn ojczyma Skarżącej z poprzedniego związku.
Odnotowania również wymaga stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. I OPS 5/13, stosownie do którego osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Wskazał również, iż krąg uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wyznacza kodeks rodzinny i opiekuńczy. Dalszym krewnym pomoc przysługuje tylko wówczas, gdy niepełnosprawny nie ma innej osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu lub gdy nie może ona sprawować nad nim opieki.
Analiza akt sprawy doprowadziła do wniosku, iż Skarżąca jako osoba, która nie należy do kręgu osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, co powoduje, że przesłanka z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. nie została spełniona. Organy orzekające w sprawie dokonały właściwej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i w konsekwencji prawidłowo uznały, że Skarżąca nie jest uprawniona do uzyskania świadczenia z tytułu niepodejmowania bądź rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad osobą tej opieki wymagającą.
W tej sytuacji okoliczność ustanowienia Skarżącej opiekunem prawnym osoby niepełnosprawnej pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie.
Powyższe stanowi jednocześnie odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 1, 1a u.ś.r. oraz zarzutu błędnego rozumienia pojęcia "alimentacji" (zarzut nr 3 i 4 petitum skargi). W ocenie Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zawężenie przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. kręgu osób uprawnionych do otrzymania świadczenia do tych, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, nie może być postrzegane jako naruszenie przywołanych w skardze standardów konstytucyjnych (zarzut nr 2 petitum skargi).
Wskazane rozważania w żaden sposób nie stoją również w sprzeczności z powołanymi przez Skarżącą orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego (zarzut nr 5 petitum skargi). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2023 r. w sprawie o sygn. I OSK 771/22, przesłanki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego były wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który nigdy nie zakwestionował konstytucyjności wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy sprawującym opiekę a podopiecznym. Trybunał wyraził natomiast pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną, wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zwrócono uwagę, że moralny obowiązek opieki i dostarczania środków życiowych nie jest wystarczający, do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r. sygn. P 27/07 oraz z 22 lipca 2008 r. sygn. P 41/07).
W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przepis ten, wskazany w zarzutach skargi, nie stał się bowiem przyczyną odmowy przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia (zarzut nr 2 petitum skargi).
Sąd dostrzegł wprawdzie nieodniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich podniesionych przez Skarżącą zarzutów odwołania (zarzut nr 1 petitum skargi), jednakże uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Reasumując, skoro Skarżąca nie spełnia warunku określonego w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zatem nie może jej zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. Zasadnie organ administracji publicznej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, którą odmówiono przyznania Skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Analiza dokonana przez Sąd prowadzi do wniosku, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania, organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego.
Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.