Uzasadnienie
M. Z. (dalej: "skarżący") w dniu 8 sierpnia 2017 r. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na syna M. Z. (ur. [...] r.), podając w składzie rodziny, oprócz siebie i syna, również żonę K. Z. oraz dwie córki N. Z. i A. Z. Wójt Gminy M. decyzją z dnia [...]r., nr [...], przyznał skarżącemu świadczenie wychowawcze na syna M. w wysokości 500,- zł. miesięcznie, na okres od 1 października 2017 r. do dnia 30 września 2018 r. Decyzja ta stała się ostateczna.
Zawiadomieniem z dnia [...] r. Wójt Gminy M., działając na podstawie art. 61 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 10 ust. 2 i art. 25 oraz art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851 z późn. zm., dalej: "ustawa"), wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na syna M. decyzją ostateczną z dnia [...] r.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wójt Gminy M. (dalej: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 5, art. 7, art. 10, art. 18, art. 20, art. 23, art. 27, art. 28 ustawy, art. 104 i art. 107, rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz, zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1465), uchylił decyzję ostateczną z dnia [...] r. i prawo skarżącego do świadczenia wychowawczego na syna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że w dniu 09.11.2017 r. otrzymał pismo z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W., z którego wynikało, że toczy się tam postępowanie o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dwie córki skarżącego – N. i A., które z nim nie zamieszkują, lecz przebywają wraz z matką we W. W ramach czynności wyjaśniających organ I instancji przeprowadził między innymi wywiad środowiskowy, podczas którego skarżący wskazał, że córki mieszkają wspólnie z matką we W., tam chodzą do szkoły, tam też jest ich centrum życiowe.
W oświadczeniu z dnia 24.11.2017 r. wskazał, że informacje zawarte we wniosku są zgodne z prawdą, oświadczył, że miejsce zamieszkania córek jest przy matce, z którą wspólnie pełnią opiekę naprzemienną. W dniu 05.02.2018 r. do organu I instancji wpłynęło pismo z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. przekazujące kopię wyroku Sądu Okręgowego we W. z dnia [...] r. (sygn. akt [...]). Na mocy tegoż wyroku Sąd rozwiązał związek małżeński zawarty między powódką A. Z., a pozwanym skarżącym przez rozwód z zaniechaniem orzekania o winie. Jednocześnie orzekł, że wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi córkami A. i N. powierza ich matce, a władza rodzicielska skarżącego będzie polegać na ogólnym wglądzie w wychowanie, wykształcenie małoletnich i na współdecydowaniu we wszystkich ważnych życiowo sprawach dzieci.
Z kolei w punkcie III określił sposób kontaktowania się skarżącego z małoletnimi córkami: - w co drugi dzień tygodnia poczynając od poniedziałku w godzinach od 16 do 8 rano dnia następnego, przy czym zabierze małoletnie z miejsca ich zamieszkania i odprowadzi je do szkoły po zakończonym kontakcie; w każdy II i IV weekend miesiąca od piątku od godz. 16 do niedzieli do godz. 20, przy czym pozwany zabierze małoletnie z miejsca ich zamieszkania i odprowadzi je do miejsca zamieszkania oraz określił kontakty w okresach wakacji, ferii zimowych i świąt. Skarżącemu władza rodzicielska wobec córek nie została ograniczona. Wywiązywał się również z obowiązku rodzicielskiego we wskazanych okresach. Jednak zdaniem organu I instancji w wyroku rozwodowym z dnia [...] r. Sąd Okręgowy we W. nie orzekł o ustanowieniu opieki naprzemiennej nad córkami A. i N. W aktach sprawy nie ma innego rozstrzygnięcia sądowego, który orzekałoby sprawowanie opieki nad córkami naprzemiennie przez obydwojga rodziców, o co można wystąpić również w przypadku, gdy wyrok rozwodowy zapadł w stanie prawnym, w którym opieka naprzemienna jeszcze nie funkcjonowała.
W związku z zapadłym wyrokiem rozwodowym, który nie był znany organowi I instancji przed wydaniem decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze, w składzie rodziny skarżącego nie można uwzględnić obu córek mimo informacji, iż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W. przyjął inną interpretację i przyznał byłej żonie skarżącego A. Z. świadczenie wychowawcze w wysokości 250,- zł. miesięcznie na córkę N. na okres od 01.10.2018 r. do 30.09.2019 r. (decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r.), oraz na okres od 01.07.2019 r. do 31.05.2021 r. na obie córki A. i N. W świetle powyższego, rodzina skarżącego składa się z trzech osób, a syn M. Z. jest pierwszym dzieckiem w rodzinie, zatem uprawnienie do świadczenia wychowawczego uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego. Wezwaniem z dnia [...] r. organ I instancji zwrócił się do skarżącego o przedłożenie dokumentów, dotyczących sytuacji dochodowej w celu obliczenia dochodu rodziny.
Weryfikacja tego kryterium w oparciu o dane uzyskane przez organ I instancji, wykazała, że dochód na jednego członka w jego trzyosobowej rodzinie w okresie od 01.10.2017 r. do 31.10.2017 r. (po uwzględnieniu dochodu z roku bazowego 2016) wyniósł 1 320,90 zł. i przekroczył kryterium dochodowe 800 zł. o kwotę 502,90 zł., z kolei w okresie od 01.11.2017 r. (po uwzględnieniu dochodu z roku bazowego, tj. 2016 r. i dochodu uzyskanego z 2017 r.) wyniósł 1 431,62 zł. i przekroczył kryterium dochodowe 800 zł., stanowiące ustawowy próg przyznania świadczenia wychowawczego w przypadku pierwszego dziecka. Ujawnienie nowych okoliczności skutkowało brakiem podstaw do przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego na syna.
Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej decyzją z dnia [...] r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania i uzupełnieniu postępowania dowodowego, uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Wójt Gminy M., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 oraz art. 149 § 1 k.p.a. i art. 10 ust. 2, art. 25 w związku z art. 2 pkt 16 ustawy, wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania skarżącemu ostateczną decyzją własną z dnia [...] r. świadczenia wychowawczego na syna M. W dalszej kolejności organ I instancji w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], mocą której uchylił w całości ostateczną decyzję własną z dnia [...] r., nr [...], oraz orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówił przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na syna skarżącego w wysokości 500 zł. miesięcznie, na okres od 01.10.2017 r. do 30.09.2018 r.
W wyniku złożenia i rozpatrzenia odwołania z dnia [...] r. od tejże decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: organ II instancji") decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie m.in. art., 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło decyzję ostateczną Wójta Gminy M. z dnia [...] r. i odmówiło skarżącemu przyznania świadczenia wychowawczego na syna w wysokości 500, -zł. miesięcznie, w okresie od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r. W uzasadnieniu organ II instancji podzielił w całości ustalenia faktyczne sprawy co do tego, iż skarżący nie sprawuje opieki naprzemiennej na córkami, a okoliczność ta nie wynika z treści wyroku Sądu Okręgowego we W. z dnia [...] r. sygn. akt [...], zatem świadczenie wychowawcze na syna zostało przyznane na podstawie nieprawdziwych informacji w zakresie ilości osób w rodzinie skarżącego co oznacza, iż świadczenie wychowawcze mu nie przysługuje, gdyż przekroczone jest kryterium dochodowe.
Skarżący wniósł skargę od decyzji z dnia [...] r. która została uwzględniona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Gl 997/18. Tut. Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] r., bowiem organy obydwu instancji podejmując sporne rozstrzygnięcia nie zawarły w ich uzasadnieniu argumentacji na poparcie poglądu, iż w sprawie zaistniały podstawy do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., akcentując, iż w sprawie konieczne jest podjęcie decyzji w przedmiocie rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na jego syna.
Zawiadomieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o nienależnie pobranym przez skarżącego świadczeniu wychowawczym za okres od 1 października 2017 r. do 31 stycznia 2018 r.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...], organ I instancji uznał, że wypłacone w okresie od 1 października 2017 r. do 31 stycznia 2018 r. świadczenia wychowawcze, na podstawie ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] r., w wysokości 2 000,- zł. są świadczeniem nienależnie pobranym oraz określił wysokość odsetek w kwocie 104,23 - zł. naliczonych na dzień [...] r., określając sposób ich zwrotu.
W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego została wydana będąca przedmiotem rozpatrzenia w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji z dnia [...] r., nr [...], mocą której w punkcie pierwszym - uchylona został decyzja ostateczna organu I instancji z dnia [...] r., przyznająca skarżącemu świadczenie wychowawcze na syna, w wysokości 500, - zł., na okres od dnia 1 października 2017r. do dnia 30 września 2018 r., oraz w punkcie drugim - odmówiono skarżącemu przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na syna w tym samym okresie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji zaznaczył, że w wyniku wznowienia postępowania ustalił, że w sprawie wystąpiły nowe okoliczności, które miały istotne znaczenie. Decyzja ostateczna organu I instancji z dnia [...] r., przyznająca skarżącemu świadczenie wychowawcze na syna, w wysokości 500, - zł., na okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 września 2018 r., została wydana na podstawie nieprawdziwych informacji i z tego powodu obarczona jest kwalifikowaną wadą wyszczególnioną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., dlatego podlega uchyleniu na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 2a i art. 2 pkt 16 ustawy.
Błąd w przyznaniu świadczenia wychowawczego na syna skarżącego został spowodowany nieprawdziwą informacją w zakresie ilości osób w jego rodzinie. Na wniosku zostały przez skarżącego wymienione dwie córki N. i A., które mieszkają z matką we W. Nadto, w sprawie nie występuje opieka naprzemienna, stanowiąca jedyny przypadek uprawniający do uwzględnienia dzieci w składzie obydwojga rodziców rozwiedzionych. Z kolei przyjęcie, że syn M. jest pierwszym dzieckiem w rodzinie, powoduje, że świadczenie to skarżącemu nie przysługuje z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. Z tego względu zasadnym było wznowienie postępowania i uchylenie decyzji z dnia [...]r. w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego na syna i odmowa przyznania prawa do tego świadczenia w okresie od 01.10.2017 r. do 30.09.2018 r.
W piśmie z dnia 29 sierpnia 2019 r., stanowiącym odwołanie od powyższej decyzji, skarżący zakwestionował zasadność wznowienia postępowania w jego sprawie, oraz zarzucił naruszenie zarówno przepisów k.p.a., jak i przepisów prawa materialnego. Wskazał między innymi, że rozwodowy wyrok Sądu Okręgowego we W. z dnia [...] r. nie wykluczył sprawowania przez niego opieki naprzemiennej, bowiem władza rodzicielska nie została mu ograniczona ani odebrana. Sąd sprecyzował wykonywanie władzy rodzicielskiej oraz określił kontakty z dziećmi, że w powtarzających się okresach sprawuje wyłączną opiekę nad córkami. Powyższe stanowi podstawę, że w przedmiotowej sprawie spełnione są kryteria do uznania sprawowania tej opieki nad córkami za opiekę naprzemienną. W tej sytuacji ma pełne prawo, w myśl art. 2 pkt 16 ustawy, do zaliczenia córek do swej rodziny, w konsekwencji córka A. jest pierwszym dzieckiem, natomiast córka N. i syn M. są dziećmi kolejnymi.
Podniósł, iż Prezydent Miasta W. w treści decyzji z dnia [...] r., przyznającej ich matce świadczenie wychowawcze jasno podał, że wykonywana jest opieka naprzemienna. Dodatkowo, ten sam organ I instancji wydał wszystkim członkom jego rodziny tzw. Kartę Dużej Rodziny i uwzględnił w niej trójkę dzieci. Skarżący przedłożył jako dowód kserokopie informacji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. o przyznaniu jego byłej żonie świadczenia wychowawczego w wysokości ½ na obie córki.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej (dalej: "organ II instancji"), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r., nr [...]. W uzasadnieniu zaznaczyło, że ustawa z dnia 11.02.2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2134), w treści obowiązującej do dnia 30.06.2019 r. na mocy art. 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2019 r. poz. 924), od dnia 01.07.2019 r. wprowadziła szereg zmian, w tym uchyliła przepis art. 5 ust. 3 ustawy regulujący kryterium dochodowe w przypadku pierwszego dziecka w rodzinie. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Z kolei art. 4 ust. 3 ustawy wskazuje, że świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, do dnia ukończenia przez dziecko 18. roku życia. Jednym z warunków ustawowych, od którego uzależnia się przyznanie tego świadczenia na pierwsze dziecko jest spełnienie kryterium dochodowego uregulowane w art. 5 ust.
3. W myśl tego przepisu świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. W weryfikacji tegoż kryterium mają zastosowanie przepisy dotyczące ustalania dochodu określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Pojęcie "pierwsze dziecko" zostało uregulowane w art. 2 pkt 14 ustawy i oznacza to jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18. roku życia; w przypadku dzieci urodzonych tego samego dnia, miesiąca i roku, będących najstarszymi dziećmi w rodzinie w wieku do ukończenia 18. roku życia, pierwsze dziecko oznacza jedno z tych dzieci wskazane przez osobę, o której mowa w art. 4 ust.
2. Z kolei określenie "dziecko" na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oznacza dziecko własne, dziecko małżonka, dziecko przysposobione oraz dziecko, w sprawie którego toczy się postępowanie o przysposobienie, lub dziecko znajdujące się pod opieką prawną. Natomiast zgodnie z art. 2 pkt. 16 ustawy, rodzina - to odpowiednio następujący członkowie rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne łub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieka naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. W sprawie wystąpiła jednak nowa okoliczność nieznana organowi I instancji w dniu wydania decyzji z dnia [...] r. w postaci wyroku rozwodowego, z tego powodu uzasadnione było wznowienie postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. Stąd też po weryfikacji przesłanki dochodowej, stanowiącej ustawowy pułap przyznania uprawnienia i prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko ustalono, że dochód na osobę w rodzinie skarżącego przekroczył kwotę 800,- zł. Z tego powodu odwołanie złożone przez skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił organowi II instancji błędne ustalenia faktyczne co do dziecka objętego wnioskiem i dowolną ocenę kryterium opieki/pieczy naprzemiennej, a to skutkowało odmową przyznania prawa do świadczenia wychowawczego na syna M. Zaznaczył, że złożony wniosek dotyczył ustalenia świadczenia na kolejne dziecko a nie pierwsze, tym samym, brak było konieczności przedstawiania dochodów jego rodziny. Rozpatrywanie wniosku, jako wniosku o przyznanie praw do świadczenia na pierwsze dziecko jest nieprawidłowe, a wydanie decyzji o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego w oparciu o niespełnienie kryterium dochodowego jest bezpodstawne. Wskazał, że wyrok z dnia [...] r. Sądu Okręgowego we W. o rozwód nie wykluczył sprawowania opieki naprzemiennej, władza rodzicielska nie została skarżącemu ograniczona, zawieszona ani odebrana.
Sąd sprecyzował wykonywanie władzy rodzicielskiej oraz określił kontakty z dziećmi w taki sposób, że w powtarzających się okresach sprawuję on wyłączną opiekę nad córkami. Powyższe stanowi podstawę, że w przedmiotowej sprawie spełnione są kryteria do uznania sprawowania opieki jako opieki naprzemiennej nad córkami. Tym samym skarżący ma prawo, w myśl art 2 pkt 16 ustawy, do zaliczenia córek do swojej rodziny, w konsekwencji: córka A. jest pierwszym dzieckiem, natomiast córka N. i syn M. są dziećmi kolejnymi. Nie jest również uwzględniona okoliczność, iż była żona otrzymała pomniejszone świadczenie wychowawcze na córki, a przecież jakiekolwiek wątpliwości należy rozstrzygać w oparciu o art. 7a k.p.a. na korzyść strony postępowania. Jednakże organ I i II instancji nie uznał opieki naprzemiennej, w oparciu o ten sam wyrok rozwodowy Sądu Okręgowego we W. z dnia [...]r., a z drugiej strony inny organ pomocy społecznej we W. zinterpretował ten sam wyrok jako opiekę naprzemienną. Powstała niekonsekwencja działania wskazuje na brak przesłanek do odebrania uprawnień skarżącego do świadczenia wychowawczego na syna i w pełni uzasadnia złożenie skargi.
Organ II instancji pismem z dnia 2 stycznia 2020 r. złożył odpowiedź na skargę i wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi zauważył, że nie stanowi opieki naprzemiennej sytuacja, gdy dziecko zgodnie z orzeczeniem sądu powszechnego zamieszkuje z jednym z rodziców, a drugi rodzic ma tylko ustalony wymiar i okres z nim kontaktu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.).
Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo, oraz czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Co istotne, sąd administracyjny nie ocenia zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego słuszności bądź też celowości oraz nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyganie sprawy przez sąd następuje bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w nich podstawą prawną.
Mając na uwadze tak zakreślone ramy kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., oraz z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 3 w związku z art. 2 pkt 16 ustawy (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji organu I instancji z dnia [...]r.), które miało wpływ na wynik sprawy, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.
Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej, w której organ ten działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] r., nr [...], uchylającą decyzję ostateczną tego samego organu z dnia [...] r., dotyczącą przyznania skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na syna M. (ur. [...] r.) w wysokości 500,- zł. miesięcznie, na okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 września 2018 r., równocześnie odmawiającą przyznania tego prawa na ten sam okres (szczegółowo opisaną na str. 6 i 7 niniejszego uzasadnienia).
Oceniając ich zgodność z prawem należało przede wszystkim mieć na uwadze to, że zostały one wydane w trybie nadzwyczajnym, to jest po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją podjęto, było dotknięte wadliwością. Skoro instytucja ta stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wadliwość ta musi mieć charakter kwalifikowany, a jej rodzaje zostały wyczerpująco wyliczone w przepisach prawa procesowego. Powołany jako podstawa prawna wznowienia postępowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. określa, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.
Na wskazanej powyżej podstawie wznawia się postępowanie, gdy spełnione zostaną zatem łącznie trzy przesłanki: ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy są nowe. Pod tym pojęciem należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak również po raz pierwszy zgłoszone przez stronę o ile są dla sprawy istotne. Zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć wpływ na zmianę decyzji w kwestiach zasadniczych, jak też muszą istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej oraz nie były znane organowi, który wydał decyzję.
Analizując treść uzasadnienia decyzji organu I instancji, wydanej w wyniku wznowienia postępowania, za nowy dowód i nową okoliczność faktyczną uznano, iż w sprawie nie miała miejsca po stronie skarżącego opieka naprzemienna, bowiem okoliczność ta nie wynika z treści wyroku Sądu Okręgowego we W. z dnia [...] r.
Tymczasem należy dostrzec, że złożony przez skarżącego w dniu 8 sierpnia 2017 r. wniosek, a w rezultacie jego rozpatrzenia ostateczna decyzja z dnia [...] r., obejmuje przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na jego syna wyłącznie w okresie od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 września 2018 r.
W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że organ I i II instancji nie dokonał subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego w aspekcie brzmienia regulacji art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ocena w tym zakresie sprowadza się do stwierdzenia, iż na gruncie przedmiotowej sprawy bezspornie wystąpiła nowa, istotna dla sprawy okoliczność, nieznana organowi I instancji w dniu orzekania. Organ I instancji dokonał weryfikacji przesłanki dochodowej, po ostatecznym przyjęciu, że córki skarżącego z nim nie mieszkają i nie jest nad nimi przez skarżącego sprawowana opieka naprzemienna, co potwierdza wyrok rozwodowy z dnia [...] r. Okoliczność ta nie była znana w dacie złożenia wniosku przez skarżącego, tj. 8 sierpnia 2017 r. Skarżący był świadomy odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, a mimo to zataił faktyczny skład jego rodziny, który wynosił wówczas tylko 3 osoby. Wydanie decyzji na podstawie nieprawdziwych informacji potwierdza jej kwalifikowaną wadę wyszczególnioną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i uzasadnia zastosowanie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. (ostatnia strona uzasadnienia decyzji organu I instancji z dnia 12 sierpnia 2019 r.).
W tym stanie sprawy przyjdzie zaznaczyć, że zasadniczym problemem prawnym występującym w niniejszej sprawie jest prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2134, dalej w skrócie, jak dotychczas: "ustawa") w odniesieniu do stanu faktycznego mającego miejsce w okresie od dnia od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 września 2018 r.
W treści wyroku rozwodowego wydanego przez Sąd Okręgowy we W. w dniu [...] r. sygn. akt [...] nie zostało użyte sformułowanie "opieka naprzemienna", lecz Sąd powszechny powierzył władzę rodzicielską obojgu rodzicom bez ustalenia miejsca zamieszkania córek (pkt II wyroku), oraz określił, że władza rodzicielska skarżącego będzie polegać na ogólnym wglądzie w ich wychowanie, wykształcenie i współdecydowanie we wszystkich ważnych życiowo sprawach, a także szczegółowo ustalił sposób kontaktowania się córek ze skarżącym (pkt III wyroku).
W dotychczasowym dorobku doktryny wskazywano, że na gruncie omawianej ustawy, która weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2016 r., dziecko może być zaliczone do dwu odrębnych rodzin. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Warunkiem jest tu orzeczenie opieki naprzemiennej obojga rodziców przez sąd (art. 2 pkt 16 ustawy). Przed wejściem w życie tej ustawy ustawodawca nie posługiwał się pojęciem "opieki naprzemiennej", co więcej przed dniem 1 kwietnia 2016 r. brak było podstaw prawnych, by sąd powszechny użył sformułowania "opieka naprzemienna" w sentencji wyroku rozwodowego (art. 58 § 1 i 1a k.r.o.), bądź w sentencji wyroku orzekającego o separacji (art. 613 § 1 k.r.o.), czy w orzeczeniu bądź ugodzie zawartej przed sądem rodzinnym regulującymi sposób wykonywania władzy rodzicielskiej bądź ustalający kontakty rodziców z małoletnimi dziećmi.
Pojęcia tego nie znała bowiem obowiązująca ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (publ. wówczas: Dz. U. z 2015 r. poz. 2082 z późn. zm.), ani też Kodeks postępowania cywilnego, choć sporadycznie dochodziło do faktycznego regulowania wykonywania władzy rodzicielskiej w sposób odpowiadający tej instytucji (J. Pawliczak w: red K. Osajda, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 743-744, uwagi 98 i 99.3).
Normujący opiekę naprzemienną art. 5 ust. 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (obecnie t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2407, w skrócie, jak dotychczas "ustawa") dodany przez art. 15 pkt 2 lit. b) ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. (Dz. U. 2017 r. poz. 1428) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 sierpnia 2017 r.) stanowi, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Sama ustawa nie definiuje jednak rzeczonej instytucji (brak definicji legalnej). Dostrzec jednak wypada, że z dniem 29 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego wprowadzająca instytucję opieki naprzemiennej do polskiego porządku prawnego.
Kodeks postępowania cywilnego posługuje się pojęciem "orzeczenie", w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach. Dla wyjaśnienia tego pojęcia pomocne będzie przywołanie tezy do wyroku NSA z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. I OSK 1016/17 (CBOS), w której wskazano na cechy opieki naprzemiennej, że opiekę naprzemienną cechuje mniej więcej równy podział obowiązków pomiędzy rodzicami w zakresie sprawowania opieki nad dzieckiem, które zamieszkuje i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców.
Nową ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1062), ustawodawca dodał art. 2 pkt 2 w związku z tym art. 582ᶥ k.p.c. otrzymał nowy paragraf § 4 w brzmieniu: "§ 4. Przepis § 3 stosuje się odpowiednio do orzeczenia, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach.", a w art. 2 pkt 3 w księdze drugiej w tytule II w dziale II w rozdziale 2 w oddziale 6 po art. 598²ᶥ dodał art. 598²² k.p.c. w brzmieniu: "Art. 598²² Przepisy niniejszego oddziału stosuje się odpowiednio do orzeczenia, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach."; oraz w art. 2 pkt 4 nadał nowy art. 756² k.p.c. w brzmieniu: "Art. 756² § 1. Uwzględniając wniosek o zabezpieczenie przez uregulowanie: 1) stosunków na czas trwania postępowania, 2) sposobów kontaktów z dzieckiem, 3) sposobu roztoczenia pieczy nad małoletnim dzieckiem w ten sposób, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach".
Ustawodawca określił komu przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego (art. 5 ustawy), na jaki okres (art. 18 ust. 1 i 2) oraz tryb wystąpienia z wnioskiem (art. 13), a także co należy podkreślić, zbiegu prawa do tego świadczenia (art. 22). Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 15 ustawy).
Organ administracji nie jest uprawniony do ingerencji w relacje zachodzące między rodzicami a dzieckiem. Kompetencja do ich władczego uregulowania posiada jedynie sąd. Czym innym jest jednak orzekanie o opiece nad dzieckiem, a czym innym zakwalifikowanie danej sytuacji faktycznej i prawnej jako opieki naprzemiennej w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy. Organ ma obowiązek zbadać, czy zachodzą przesłanki określone w powołanym przepisie i w ramach postępowania dowodowego ustalić, w jaki sposób jest sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców żyjących w różnych rodzinach. Takie działanie nie może zostać uznane za wkroczenie w wyłączne kompetencje sądu powszechnego, a stanowi jedynie przejaw aktywności organu w ramach działalności administracji publicznej (ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego).
W rozpatrywanej sprawie organ I instancji może ustalić, czy córki skarżącego należą do rodzin obojga rodziców, mimo braku użycia sformułowania "opieka naprzemienna" w prawomocnym orzeczeniu Sądu Okręgowego we W., tym bardziej, iż w dniu [...] r. stał się on prawomocny, polskie ustawodawstwo nie znało pojęcia "opieka naprzemienna". Dodatkowo minął już dłuższy okres czasu od daty złożenia wniosku przez skarżącego i w odwołaniu już podał on informację o przyznaniu prawa do świadczenia wychowawczego ich matce, jednakże nie poczyniono w tym zakresie żadnych ustaleń, czy dotyczy to tego samego okresu czasu, tj. od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 września 2018 r., oraz czy wobec jego córek za ten sam okres wydawane były decyzje przyznające świadczenie wychowawcze w zmniejszonym wymiarze, a więc przy uwzględnieniu opieki obojga rodziców, na wniosek byłej żony skarżącego. Tymczasem w aktach administracyjnych załączonych do sprawy skarżącego o sygn. akt II SA/Gl 371/20 znajdują się kserokopie decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. o przyznaniu jego byłej żonie świadczenia wychowawczego w wysokości ½ na córkę N., za okres od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r., oraz na córkę A. w wysokości ½, za okres od 1 lipca 2017 r. do 31 maja 2021 r., tj. po 250,- zł. miesięcznie.
Należy mieć na uwadze, że warunki określające możliwość przyznania świadczenia wychowawczego zostały tak ukształtowane, że ich literalne odczytanie, wyklucza uzyskanie świadczenia przez osoby, których sytuacja prawna została ukształtowana przed wprowadzeniem do obrotu prawnego instytucji opieki naprzemiennej. Rozwiązanie to ma charakter dyskryminujący, gdyż odmiennie kształtuje sytuację prawną osób znajdujących się w analogicznej sytuacji faktycznej, choć na podstawie subsumpcji odmiennych norm prawnych. W szczególności decyzje wydane w wyniku wznowienia postępowania powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, w taki sposób, by nie było wątpliwości, co legło u podstaw ich wydania, jakie konkretnie przesłanki spowodowały, że nastąpiło podjęcie decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zwrócić należy uwagę, że do dnia 31 lipca 2017 r., czyli przed dniem złożenia przez skarżącego wniosku, co miało miejsce w dniu 8 sierpnia 2017 r., wzór wniosku o świadczenie wychowawcze określany był w formie powszechnie obowiązujących wzorów zawartych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy, czyli w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz. U. z 2016 r. poz. 214).
Istotnym jest, że obowiązujące od dnia 1 sierpnia 2017 r. rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466), określa nowy sposób i tryb postępowania oraz podstawowy zakres informacji, jakie mają zostać zawarte we wnioskach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz do nich załączników.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przyczyny uwzględnienia skargi, jako konsekwencja błędnej wykładni przywołanych powyżej przepisów.
Z tych względów, Sąd, uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji.