Uzasadnienie
Prokurator Rejonowy Prokuratury Rejonowej w Pszczynie pismem z 5 lutego 2020 r. sygn. akt PR Pa 17.2019 wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gliwicach na uchwałę Rady Gminy Suszec z 7 lipca 2017 r. nr XXXVI1/297/2017 w sprawie uchwalenia regulaminu czystości i porządku na terenie gminy Suszec (Dz. Urz. Woj. Śl. Z 2017 r., poz. 4428) w części dotyczącej § 3 załącznika do uchwały w zakresie zapisów "drobnych" oraz "związanych z bieżącą eksploatacją", nadto § 10 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 wskazanego załącznika w zakresie słowa "właścicieli". W skardze tej przywoływanej uchwale zarzucono naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1d ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przyjęcie w załączniku do niej § 3, albowiem jego treść wykracza poza upoważnienie ustawowe. Wskazanej uchwale zarzucono naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie poprzez zamieszczenie w § 10 załącznika do uchwały słowa "właściciel" albowiem przekracza ono upoważnienie ustawowe.
Unormowanie zamieszczone w § 10 ust. 1 pkt 2 w załączniku wskazanego regulaminu narusza zasadę dostatecznej określoności i jasności norm wynikającą z art. 2 Konstytucji RP oraz przekracza upoważnienie ustawowe. Regulacjom zamieszczonym w § 10 ust. 2 pkt 1 i 2 załącznika do uchwały zarzucono, że przepisy te wykraczają poza upoważnienie ustawowe, a w części stanowią powtórzenie zapisów ustawy stanowiące naruszenie § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej i są niezgodne z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, i w art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt. W kontekście postawionych zarzutów wystąpiono o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację przemawiającą za jej uwzględnieniem, przy czym szeroko odwoływano się do orzecznictwa sądów administracyjnych.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Suszec wystąpił o oddalenie skargi. W ocenie organu odpowiadającego skarga jest przedwczesna, albowiem gmina dysponuje jeszcze odpowiednim czasem dla dokonania nowelizacji kwestionowanej uchwały. Podkreślono, że uchwała ta obowiązuje od 2017 r., a Prokurator Rejonowy skargę wniósł dopiero w lutym 2020 r. w sytuacji, gdy wszystkie gminy dokonują korekty swoich uchwał w omawianym zakresie dostosowując je do nowego brzmienia przepisów i wypracowanej metody opracowywania stosownych regulaminów utrzymania czystości i porządku w gminach.
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze podkreślono, że skarżący Prokurator skupił się na pojedynczych słowach, a nie widział całości aktu i nie rozważał ich w tym kontekście, a w ocenie organu, przy takim ujęciu nie można mówić o przekroczeniu delegacji ustawowej. Odnosząc się szczegółowo do podniesionych w skardze zarzutów nie podzielono ich i odwołano się do poglądów prezentowanych w literaturze przedmiotu oraz stanowisk prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych. W końcowej części odpowiedzi na skargę podniesiono, że kwestionowana uchwała była przedmiotem opiniowania przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Tychach, który nie zgłosił do niej żadnych uwag.
Odnosząc się do zarzutu dostatecznej określoności i jasności norm prawnych zamieszczonych w kwestionowanej uchwale podniesiono, że zarzut ten jest niedookreślony i nie można się do niego odnieść.
W trakcie rozprawy pełnomocnik gminy podkreślił, że 9 lipca 2020 r. Rada Gminy Suszec przyjęła nową uchwałę w omawianym zakresie i do dnia rozprawy organ nadzoru nie zgłosił żadnych uwag. W tej sytuacji dalsze prowadzenie postępowania uznawane jest za bezprzedmiotowe z uwagi na wyeliminowanie spornej uchwały z obrotu prawnego. Nadto wystąpiono o rozważenie uznania nieistotnego naruszenia prawa, co nie uzasadnia eliminacji uchwały w zaskarżonym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Jednocześnie, w świetle art. 3 § 2 pkt 5 przywoływanej ustawy sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.
W kontrolowanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a skarga została wniesiona do Sądu przez Prokuratora Rejonowego Prokuratury Rejonowej w Pszczynie w trybie art. 53 § 2a i § 3 wyżej wymienionej ustawy. Z tego też względu skarga podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Przywołana zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 tej ustawy.
W odpowiedzi na skargę organ gminy wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że jest ona przedwczesna, albowiem gmina ma jeszcze czas na dostosowanie brzmienia przepisów kwestionowanej uchwały do postanowień ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579). Tak sformułowany wniosek nie może zostać uwzględniony, ponieważ Sąd dokonuje kontroli kwestionowanej uchwały nie w kontekście postanowień przywołanej powyżej ustawy, lecz bada jej zgodność z przepisami obowiązującymi w momencie jej podejmowania.
W polu widzenia należy mieć to, że uchwała ta ma status aktu prawa miejscowego, a zatem może stanowić podstawę prawną działań podejmowanych przez uprawnione organy administracji publicznej i kompetentne podmioty. Przyjęcie przez Radę Gminy Suszec nowej regulacji w omawianym zakresie, także nie wpływa na zasadność rozpoznawania zaskarżonej uchwały, ponieważ jak zostało to już zaakcentowane Sąd bada legalność tej uchwały na dzień jej podjęcia. Podnoszony w odpowiedzi na skargę zarzut późnej interwencji ze strony skarżącego Prokuratora także nie może być w tym zakresie uwzględniony, ponieważ nie posiada on umocowania w przepisach prawa, a jest jedynie wyrazem oceny postępowania podmiotu wnoszącego skargę.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania wniesionej skargi przyjdzie odnieść się do poszczególnych zarzutów sformułowanych w skardze.
W pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu związanego z treścią § 3 załącznika kwestionowanej uchwały w zakresie słów "drobnych napraw pojazdów samochodowych, związanych z bieżącą eksploatacją". Skarżący Prokurator akcentuje, że podstawa prawna tej regulacji nie daje podstaw dla ograniczeń w zakresie napraw tego typu pojazdów. Przy tak postawionym zarzucie w pierwszej kolejności należy odwołać się do treści normy prawnej stanowiącej podstawę tej regulacji. Stosownie do postanowień art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c przedmiotowej ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Przywołany przepis, stanowiący podstawę prawną kontrolowanej regulacji, nakłada na gminę obowiązek unormowania mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami samochodowymi.
Przepis ten nie daje organowi gminy uprawnienia do wprowadzania do porządku prawnego gradacji napraw samochodów, a tym samym brak jest umocowania prawnego dla zawarcia w kontrolowanym unormowaniu zwrotu "drobnych". W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że pojęcie to jest niezdefiniowane i w sposób nieuprawniony ogranicza zakres swobody obywatelskiej (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 19 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 124/19 Lex 2716161).
Także drugie z występujących tu pojęć, a mianowicie "bieżące naprawy eksploatacyjne" nie jest czytelne i nie posiada swojego ustawowego zdefiniowania. Na marginesie można zauważyć, że w ramach drobnych napraw związanych z bieżącą eksploatacją będą mieściły się takie, jak wymiana opon jak również wymiana oleju i innych płynów, która może być już szkodliwa dla środowiska i dla utrzymania porządku na terenie gminy. W konsekwencji podniesiony przez skarżącego Prokuratora zarzut uznać należy za zasadny i uzasadniający uwzględnienie skargi w tym zakresie.
Drugi zarzut sformułowany w rozpoznawanej skardze związany jest z treścią § 10 załącznika kwestionowanej uchwały. W ocenie skarżącego Prokuratora postanowienia tego paragrafu w ust. 1 w zakresie dotyczącym słowa "właściciele" stanowi przekroczenie granic upoważnienia ustawowego, a unormowanie zamieszczone w § 10 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały narusza zasadę dostatecznej określoności i jasności norm prawnych oraz przekracza upoważnienie ustawowe. Regulacji zamieszczonej w § 10 ust. 2 kwestionowanej uchwały zarzucono, że postanowienia w nich zamieszczone przekraczają upoważnienie ustawowe, a w części stanowią powtórzenie zapisów ustawy stanowiące naruszenie postanowień rozporządzenia w zakresie "Zasad techniki prawodawczej" i są niezgodne z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt. Zarzuty podniesione przez skarżącego Prokuratora i rozwinięte w uzasadnieniu skargi przyjdzie w znacznym stopniu podzielić.
Zasadny jest zarzut, iż w upoważnieniu ustawowym mowa jest o osobach utrzymujących zwierzęta domowe, a w kwestionowanym art. 10 ust. 1 i ust. 2 załącznika do uchwały mowa jest o właścicielu zwierząt domowych. Pojęcia te nie są tożsame i nie można ich używać zamiennie. Podzielić należy stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że jest to nieuprawnione zawężenie kręgu podmiotów zobowiązanych do określonego zachowania. Z uwagi na sposób w jaki zbudowano § 10 ust. 2 załącznika kwestionowanej uchwały przyjdzie stwierdzić, że słowo "właścicieli" odnosi się do obu punktów tego przepisu, a tym samym zachodzi konieczność uchylenia całego § 10 ust. 2 załącznika zaskarżonej uchwały.
W przedmiotowej skardze podniesiono zarzut w stosunku do § 10 ust. 2 załącznika kwestionowanej uchwały w zakresie przekroczenia upoważnienia ustawowego, a także tego, że w części stanowią powtórzenie zapisów ustawy stanowiąc naruszenie § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej i są niezgodne z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt.
Jak już zostało powyżej zaznaczone, Sąd uchylił cały § 10 ust. 2 załącznika do uchwały, jednakże podnieść należy, że w ocenie składu orzekającego za bezzasadne uznać należy wprowadzenie do § 10 ust. 2 pkt 2 unormowania mówiącego o zakazie wyprowadzania zwierząt domowych na tereny rekreacyjne.
W delegacji ustawowej takiego upoważnienia nie ma, jak również stanowi ono nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe ograniczeń nieprzewidzianych w przepisach prawa. Wprowadzenie tego unormowania oznacza, że zwierzęta takie nie mogą być wyprowadzane, a jak już to tylko na ulice, albowiem inne tereny mogą być zaliczone do terenów rekreacyjnych. W konsekwencji stawiane powyższym regulacjom zarzuty uznać należy za zasadne i uzasadniające ich eliminację z obrotu prawnego.
Podnoszone w skardze zarzuty dotyczące przekroczenia postanowień § 137 rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej, nie są trafne, albowiem wbrew ocenie skarżącego prokuratora Sąd dostrzega, że akt normatywny, w tym akt prawa miejscowego musi stanowić pewną całość i wielokrotnie organ prawodawczy obowiązany jest do odwołania się do przepisu ustawowego normującego dane zagadnienia. W tego typu przypadkach organ taki nie dopuszcza się naruszenia wskazanej regulacji, zwłaszcza wówczas, gdy nie dokonuje ingerencji w treść przepisu ustawowego. Oznacza to, że w tej konkretnej sytuacji przywołanie przepisu ustawy nie stanowi naruszenia prawa i nie daje podstaw dla uwzględnienia wniesionej skargi.
W ocenie składu orzekającego dostrzeżone uchybienia posiadają istotne znaczenie, a tym samym nie można uwzględnić wniosku organu administracji publicznej o oddalenie skargi z uwagi na nieistotne naruszenie prawa przewidziane postanowieniami art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.
Przedstawione powyżej rozważania uzasadniają stwierdzenie nieważności załącznika zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do § 3 w części dotyczącej "wykonywania drobnych napraw pojazdów samochodowych, związanych z bieżącą eksploatacją", a także § 10 ust. 1 w zakresie słowa "właścicieli" i § 10 ust. 2 w całości z uwagi na to, że słowo "właściciele" odnosi się do obu punktów tego przepisu. W świetle powyższego wyczerpana została przesłanka uzasadniająca uwzględnienie wniesionej skargi, stosownie do postanowień art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie.
Wobec powyższego należało orzec jak w sentencji.
mr