Uzasadnienie
W świetle treści opublikowanej wersji uchwały z 30 października 2019 r., Nr XIII/180/2019 (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2019 r., poz. 7520), Rady Gminy Zbrosławice, wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 713 – dalej u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Zbrosławice dla obszaru nieruchomości określonego numerami ewidencyjnymi działek 223/6, 1310/12, 2609/12, 2603/12, obręb Zbrosławice.
Wojewoda Śląski pismem z dnia 13 lutego 2020 r. złożył skargę na ww. uchwałę. Na tej podstawie wniesiono o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie od gminy Zbrosławice kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu 30 października 2019 r. odbyła się XIII Sesja Rady Gminy Zbrosławice, której jednym z punków porządku obrad było podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zbrosławice dla obszaru sołectwa Zbrosławice - druk nr XI. Wcześniej - Przewodniczący Rady Gminy, zgodnie art. 20 ust. 1 u.s.g. oraz zgodnie z Rozdziałem 5 Statutu Gminy Zbrosławice (przyjętym uchwałą nr XXXVI/457/14 z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie Statutu Gminy Zbrosławice), ustalił porządek obrad oraz powiadomił radnych i Wójta o terminie i miejscu obrad, a także dostarczył im projekty uchwał - wśród nich projekt uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zbrosławice dla obszaru nieruchomości określonego numerami ewidencyjnymi działek 223/6, 1310/12, 2609/12, 2603/12 obręb Zbrosławice (druk nr XI).
W trakcie obrad Sesji Rady Gminy, Przewodniczący Rady przedstawił porządek obrad, który między innymi przewidywał w punkcie 10 lit. k - podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zbrosławice dla obszaru sołectwa Zbrosławice (druk nr XI). Porządek obrad przyjęty został przez radnych w głosowaniu. W odpowiednim punkcie obrad Przewodniczący Rady zarządził przystąpienie do prac nad projektem na druku nr XI w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zbrosławice dla obszaru sołectwa Zbrosławice. Przewodnicząca Komisji Budżetu, Gospodarki i Rozwoju poinformowała, że "projekt uchwały na druku nr XI został zaopiniowany pozytywnie przez Komisję 11 głosami za". Radni przystąpili do głosowania, po zakończeniu którego Przewodniczący Rady Gminy Zbrosławice stwierdził, że "uchwała na druku nr XI w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zbrosławice dla obszaru sołectwa Zbrosławice została podjęta jednogłośnie 15 głosami za".
Następnie, pismem z dnia 5 listopada 2019 r. Wójt Gminy Zbrosławice, przekazał Wojewodzie "uchwałę nr XIII/180/2019 Rady Gminy Zbrosławice z dnia 30 października 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zbrosławice dla obszaru nieruchomości określonego numerami ewidencyjnymi działek 223/6, 1310/12, 2609/12, 2603/12 obręb Zbrosławice" wraz z dokumentacją prac planistycznych. Przekazał również tę uchwałę do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego oraz opublikował ją w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Zbrosławice. Przesłano także do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach wyjaśnienie z dnia 4 listopada 2019 r., w którym poinformowano, że przedmiotem obrad na XIII Sesji Rady Gminy była uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tylko omyłkowo Rada Gminy zatwierdziła porządek obrad, w którym zaplanowano podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie omyłkowo głosowała nad uchwałą w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W piśmie tym wskazano również, że w przedmiotowej sprawie koniecznym jest wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Z treści uzyskanych materiałów jednoznacznie wynika, że przedmiotem głosowania była uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W omawianym przypadku dochowane zostały niemal wszystkie etapy procesu stanowienia uchwały, wynikające z przepisów u.s.g., jednak realizowane były bez należytej staranności oraz z naruszeniem prawa. Przewodniczący Rady Gminy Zbrosławice naruszył art. 20 ust. 1 u.s.g., a także § 20 pkt 2 i 3 Statutu Gminy Zbrosławice, gdyż w porządku obrad (nazwanym: "Ramowy program obrad"), w pkt. 10 k umieścił podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Zbrosławice dla obszaru sołectwa Zbrosławice, zgodnie z drukiem XI, ale do zawiadomienia dołączył druk zawierający projekt uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego j.w.
Nad tym projektem obradowała Komisja Budżetu, Gospodarki i Rozwoju oraz o tym projekcie wydała opinię. Tę rażącą niespójność między porządkiem obrad a przekazanym radnym projektem uchwały, można było usunąć w trakcie sesji (w czasie przyjmowania porządku obrad). Nikt z uprawnionych nie skorzystał z tego prawa. Każda z ww. uchwał ma swoją specyfikę i odrębną procedurę stanowienia (art. 14 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Tak więc Rada Gminy Zbrosławice nie podjęła (nie przegłosowała) uchwały w sprawie planu miejscowego. Następnie uchwała (czy też druk będący nadal projektem uchwały), została przekazana Wojewodzie do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, jako uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ten sposób rażąco naruszono art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.), nakazujący publikację w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego, stanowionych przez organ gminy.
Naruszono także art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. W odbiorze powszechnym zaczął więc akt ten funkcjonować jako legalny akt prawa miejscowego, czyli taki, który został opublikowany w tym samym brzmieniu, w jakim został uchwalony. Faktycznie jednak nim nie był. Treść przekazanego do ogłoszenia aktu prawa miejscowego musi być identyczna z treścią aktu uchwalonego.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wskazano na przebieg procedury uchwałodawczej. Przyznano, że doszło do uchybień w jej toku, jednak intencją uchwałodawcy było podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Omyłkowo zawiadomiono oraz odczytano na sesji, że przystępuje się do głosowania nad uchwałą w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na druku, na którym znajdowała się uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie są to jednak uchybienia, które winny skutkować nieważnością uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego oraz inne akty z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga okazała się zasadna. Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 93 ust. 1 u.s.g. przez Wojewodę. W świetle tego przepisu po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak, podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
Także przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., obok naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego i naruszenia właściwości organów, posługuje się pojęciem istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, jako przesłankami powodującymi nieważność uchwały rady gminy (w całości lub części).
W świetle art. 20 ust. 1 u.s.g. rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Obowiązek dostarczenia radnym projektu uchwały przed sesją nie tylko zapewnia wszystkim radnym możliwość merytorycznego przygotowania się do zajęcia stanowiska w sprawie, ale - co równie istotne - chroni mniejszość radnych, którzy powiadomieni o treści projektu, którego nie akceptują, mogą podjąć merytoryczne starania o pozyskanie poparcia dodatkowej liczby radnych.
Przegłosowanie na sesji rady uchwały, która ani nie została przekazana radnym w trybie przewidzianym ustawą o samorządzie gminnym, ani wprowadzona do porządku obrad - dotknięta jest wadą prawną, która skutkuje stwierdzeniem jej nieważności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. IV SA/Gl 838/06).
Czym innym jest umieszczona w porządku obrad informacja o planowanym podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, a czym innym uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W każdym z tych przypadków obowiązuje inna procedura głosowania.
Jeśli przedmiotem obrad miałaby być uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego (art. 14 u.p.z.p.) – tak, jak przewidywał to przyjęty porządek obrad – należało dołączyć dokument zawierający treść uchwały oraz – zgodnie z art. 14 ust. 2 u.p.z.p. – załącznik graficzny obrazujący granice obszaru objętego projektem planu.
Jeśli natomiast przedmiotem obrad miałby być projekt w sprawie przyjęcia planu miejscowego, winien podlegać on procedurze zawartej w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., który to przepis nakazuje uchwalenie planu miejscowego przez radę gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium oraz po rozstrzygnięciu sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu miejscowego, a nieuwzględnionych w jego zapisach.
Z. Niewiadomski stwierdza, że "Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem złożonym proceduralnie, w którego toku rada gminy dokonuje kilku czynności o doniosłych skutkach prawnych. Czynności te wymagają pewnej chronologii (...), jednak ustawodawca uznał, że wszystkie składają się na jeden akt uchwalenia planu" (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 202). Ten sam Autor zauważa: "Popełnienie błędu przez radę gminy przez niewłaściwe wykonanie czynności z art. 20 ust. 1 niesie za sobą daleko idące konsekwencje w postaci wadliwości uchwały w sprawie planu miejscowego, a więc może doprowadzić do stwierdzenia nieważności planu" (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 206).
Stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium jest więc czynnością towarzyszącą uchwaleniu planu, ale następuje przed jego uchwaleniem. Jak wskazuje protokół z obrad sesji, te kwestie nie były przedmiotem rozpatrzenia. Nie poinformowano również radnych w trakcie procedury podejmowania uchwały, że ze względu na brak uwag do projektu planu miejscowego, nie było wymogu rozstrzygania o sposobie ich rozpatrzenia. Naruszono więc w istotny sposób procedurę planistyczną określoną art. 20 ust. 1 u.p.z.p., prowadząc do skutku określonego w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Doszło tym samym także do rażącego naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, według którego warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Przy tym oczywistym jest, że treść przekazanego do ogłoszenia aktu prawa miejscowego musi być identyczna z treścią aktu uchwalonego (wyrok NSA z 29 sierpnia 2006 r., sygn. II OSK 662/06).
Z tych powodów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowoadministracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.