Uzasadnienie
Prezydent Miasta B. decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie § 8 ust. 2 pkt 1 oraz § 10 ust. 5 w związku z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. z 2018 r., poz. 1061) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił M. S. (dalej jako strona lub skarżąca) przyznania świadczenia "Dobry start" na rzecz dziecka M.G.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołano treść przepisów określających zasady przyznawania przedmiotowego świadczenia i wskazano, że strona mocą orzeczenia Sądu Rejonowego w B. [...] r. sprawuje wyłącznie pieczę nad wnuczką, a uprawnienie do otrzymania tego świadczenia mają osoby, które sprawują pieczę zastępczą.
Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach wniosła strona, która wyraziła w nim swoje niezadowolenie. W odwołaniu tym odwołała się do wyroku WSA w Łodzi sygn. akt II SA/Łd 96/19, w którym uznano, że wskazane świadczenie przysługuje również babce sprawującej bieżącą pieczę. W dalszej części odwołania odniesiono się do istoty bieżącej pieczy i zaakcentowano, że sprawują ją również rodzice biologiczni. W dalszej kolejności odwołano się do postanowień Konstytucji i brzmienia art. 72 ust. 2 tego aktu nakładającego na władze obowiązek zapewnienia dziecku niezbędnej pomocy w sytuacji, gdy dziecko pozbawione jest opieki rodzicielskiej.
Następnie odwołano się do postanowień Konwencji o Prawach Dziecka i wynikających z nich obowiązkach spoczywających na państwie w sytuacji pozbawienia opieki dziecka przez jego rodziców. W konsekwencji uznano, że wniesienie odwołania jest niezbędne celem usunięcia występującej nierówności.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie przybliżył stan faktyczny sprawy oraz obowiązujące unormowania prawne w tym zakresie. W dalszej części uzasadnienia organ ten odniósł się do przepisów rozporządzenia normującego zasady przyznawania przedmiotowego świadczenia, a następnie podkreślił, że strona jest babcią dla M.G. i z tego powodu nie można jej zaliczyć do kręgu osób uprawnionych do otrzymania przedmiotowego świadczenia określonego w § 4 stosownego rozporządzenia. Strona sprawuje wyłącznie bieżącą pieczę i stan ten wynika z orzeczenia sądu powszechnego. W końcowej części uzasadnienia organ ten zaznaczył, że rozumie sytuację strony, jednakże przepis rozporządzenia jest czytelny.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła strona, która wyraziła w niej swoje niezadowolenie. W skardze tej ponownie podkreśliła, że sprawuje bieżącą pieczę nad wnuczką i spoczywają na niej wszystkie obowiązki związane z jej utrzymaniem. W skardze tej odwołano się do unormowań zamieszczonych w stosownym rozporządzeniu, jednakże wskazano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje odmienne ujęcie tego zagadnienia do prezentowanego w kwestionowanej decyzji. W dalszej części skargi przywołano analogiczne argumenty do tych, które prezentowane były w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W konkluzji skargi podkreślono, że ograniczenia wynikające z treści § 4 przedmiotowego rozporządzenia godzą w interes dziecka chroniony ustawą zasadniczą i umową międzynarodową i pozwalają uznać przepis rozporządzenia za naruszający zasadę równości i dyskryminujący.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 poz. 2167) wykazała, że decyzja ta narusza wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. Nr 2325) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każde uchybienie ze strony organu administracji uzasadnia uwzględnienie skargi, a jedynie takie, które miało lub mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie sytuacja jest czytelna, albowiem strony tego postępowania nie kwestionują stanu faktycznego jak również stanu prawnego w sprawie, natomiast rozbieżności pojawiają się w zakresie interpretacji obowiązujących unormowań prawnych. Tytułem przypomnienia można jedynie wskazać, że mocą orzeczenia Sądu Rejonowego w B. z [...] r. powierzono skarżącej pieczę nad wnuczką. Z dniem [...] r. postanowienie to stało się prawomocne. Orzeczenie o takiej treści legło u podstaw pojętej decyzji, ponieważ w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. z 2018 r., poz. 1061) wyznaczono krąg osób uprawnionych do ubiegania się o pomoc przewidzianą tym aktem. W kręgu osób uprawnionych wskazano rodziców, opiekunów faktycznych, opiekunów prawnych, rodziny zastępcze, osoby prowadzące rodzinne domy dziecka oraz dyrektorów instytucjonalnych form pieczy zastępczej. We wskazanym kręgu nie zamieszczono osoby sprawującej pieczę na mocy orzeczenia sądu powszechnego.
W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym organy administracji obu instancji uznały, że skarżącej przedmiotowe świadczenie nie przysługuje i w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć odwołały się do literalnego brzmienia obowiązujących unormowań prawnych. Ujęcie prezentowane przez organy administracji wiąże się z tym, że organy te związane są przepisami prawa, co wynika zarówno z treści art. 7 Konstytucji jak również art. 6 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dla organów administracji postanowienia aktu wykonawczego do ustawy są wiążące i organ obowiązany jest stosować te regulację i nie dysponuje możliwością poddania kontroli zgodności tego aktu z ustawą i Konstytucją. Oceniając poddaną kontroli decyzję z tej perspektywy przyjdzie opowiedzieć się za stanowiskiem, że organy podejmowały prawidłowe rozstrzygnięcia.
Przeprowadzone powyżej rozważania nie uwzględniają jednakże okoliczności, które odgrywają w rozpoznawanej sprawie istotną rolę. W pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że stosownie do postanowień art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Treść przywołanego przepisu jest istotna, ponieważ wynika z niej, że sędzia w ramach sprawowania swojego urzędu nie są związani treścią aktu wykonawczego do ustawy, a zatem tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie rozporządzenia Rady Ministrów. Sędzia, który uzna, że treść aktu wykonawczego do ustawy nie jest zgodna z postanowieniami Konstytucji RP i ustawy może pominąć ten akt i swoje orzeczenie oprzeć o przepisy Konstytucji RP i ustawy. Kolejną kwestią mającą znaczenie w rozpoznawanej sprawie jest to, że kwestionowana decyzja wydana została w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego w oparciu o postanowienia rozporządzenia Rady Ministrów z 30 maja 2018 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start".
Rozporządzenie to jak wynika z podstawy w nim zamieszczonej wydane zostało na mocy art. 187a ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 998). Zgodnie z treścią tego przepisu Rada Ministrów może przyjąć rządowy program wsparcia rodzin z dziećmi. W literaturze akcentuje się, że programem rządowym mogą być objęte rodziny z dziećmi, które nie muszą być adresatami działań wynikającymi z postanowień ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej. Ustawodawca w przepisie tym posłuży się pojęciem rodzina z dziećmi, a zatem objął nim wszystkie osoby, które sprawują opiekę nad dziećmi i charakter statusu prawnego sprawowanej opieki z tej perspektywy nie odgrywa istotniejszej roli (zob. S. Nitecki /w/ S. Nitecki. A. Wilk. Ustawa o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej. Warszawa 2016 r. s. 824). Przedstawione powyżej ustalenia przenieść należy na grunt rozpoznawanej sprawy.
Jak wynika z postanowień § 4 przedmiotowego rozporządzenia o rozpoznawane świadczenie mogą ubiegać się rodzice, opiekunowie faktyczni, opiekunowie prawni a także osoby pełniące funkcję rodziny zastępczej, a wyłączone z niej zostały osoby, którym sąd powszechny mocą stosownego orzeczenia powierzył wyłącznie sprawowanie pieczy nad dzieckiem i nie umieścił dziecka w pieczy zastępczej. Już pobieżna analiza treści delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 187a ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej oraz § 4 przedmiotowego rozporządzenia pozwala stwierdzić, że prawodawca w omawianym akcie ograniczył krąg podmiotów mogących ubiegać się o świadczenie przyznawane w ramach programu "Dobry start" o osoby sprawujące pieczę nad dzieckiem.
W skardze do tutejszego Sądu podniesiono naruszenie postanowień art. 72 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 32 tego aktu. O ile z zarzutem naruszenia postanowień art. 72 ust. 1 i 2 nie można się zgodzić, ponieważ przepisy te nie stanowią podstawy praw przysługujących dzieciom i osób je reprezentujących. Przywołane regulacje skierowane są do organów państwa, które obowiązane są do podjęcia stosownych działań w zakresie zapewnienia dziecku prawa do opieki i pomocy w przypadku pozbawienia dziecka opieki rodzicielskiej. W rozpoznawanej sprawie w tym zakresie wypowiedział się Sąd Rejonowy w B. i skład orzekający obowiązany jest respektować treść tego orzeczenia i uznać, że organy państwa podjęły w tym zakresie stosowne działania. Odmiennie sytuacja przedstawia się w kontekście naruszenia postanowień art. 32 Konstytucji RP. W tym przypadku podzielić należy stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i w skardze do tutejszego Sądu, że przepis ten został naruszony.
Zakres działań podejmowanych względem dziecka w rodzinie biologicznej czy też w rodzinie zastępczej nie różni się od tego, który występuje w ramach pieczy ustanowionej przez sąd powszechny. Skoro zakres opieki jest analogiczny, tym samym uprawnienia osób sprawujących tę opiekę winny być zbieżne, jednakże mocą przedmiotowego rozporządzenia wprowadzono w tym zakresie istotne rozróżnienie, a mianowicie osoby sprawujące pieczę zostały z tej formy wsparcia wyłączone. Okoliczność ta wyczerpuje znamiona naruszenia zasady równości przewidziane przywołanym przepisem Konstytucji RP.
W skardze do tutejszego Sądu podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. 20 Konwencji o Prawach Dziecka. Tak sformułowany zarzut w ocenie składu orzekającego nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ na mocy wskazanego przepisu dziecko pozbawione czasowo lub na stałe swego środowiska rodzinnego lub gdy ze względu na swoje dobro nie może pozostawać w tym środowisku, będzie miało prawo do specjalnej ochrony i pomocy ze strony państwa. Podkreślić należy, że przepis ten kierowany jest w pierwszej kolejności do organów władzy ustawodawczej w kraju, a po wtóre w rozpoznawanej sprawie organ władzy sądowniczej wypowiedział się i określił status prawny przysługujący dziecku i osobie sprawującej pieczę nad tym dzieckiem.
Przeprowadzone powyżej rozważania pozwalają dostrzec, że w rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej oparły się o literalne brzmienie przepisów, natomiast skład orzekający w sprawie postanowił pominąć postanowienia § 4 przedmiotowego rozporządzenia jak sprzecznego z treścią art. 187a ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej i w ocenie prawa skarżącej do ubiegania się o świadczenie przewidziane przywoływanym tu rozporządzeniem oprzeć się na treści delegacji ustawowej i występującego w niej stwierdzenia, że program przysługuje rodzinom z dziećmi, bez żadnego ograniczenia co do statusu prawnego przysługującego rodzinie w relacjach z dziećmi.
Nadto w sprawie tej skład orzekający dostrzegł naruszenie postanowień art. 32 Konstytucji RP i wynikającej z niego zasady równości. Następstwem takiego ujęcia będzie uznanie, że organy administracji w rozpoznawanej sprawie dopuściły się naruszenia postanowień ustawy o wspieraniu rodzin i systemie pieczy zastępczej, a tym samym wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Na marginesie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształtowała się linia orzecznicza, która jest zbieżna z finalnym rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie, przy czym w orzeczeniach tych przyjmuje się częściowo odrębną argumentację.
W rozpoznawanej sprawie Sąd zobligowany jest do uchylenia zaskarżonej decyzji jak również decyzji organu pierwszej instancji, albowiem stosownie do postanowień przedmiotowego § 10 ust. 5 rozporządzenia leżącego u podstaw prowadzonego postępowania przyznanie świadczenia nie wymaga wydania decyzji, natomiast rozstrzygnięcie w drodze decyzji administracyjnej wymagane jest w przypadku odmowy przyznania tej formy wsparcia.
W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy skarżąca spełnia wszystkie wymogi do otrzymania przedmiotowego świadczenia, a przewidziane we wskazanym akcie, z wyłączeniem treści § 4 ust.
- 1. Po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego poinformuje skarżącą o przyznaniu świadczenia albo wyda decyzję, gdy wystąpią inne przesłanki uniemożliwiające uwzględnienie jej wniosku.
Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i orzeczono jak w sentencji.