Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] r. uczestniczka postępowania E. J. zwróciła się do Prezydenta Miasta B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, szeregowego w B. przy ul. [...] wg załączonej koncepcji wstępnej.
W toku postępowania przed organem pierwszej instancji, obecnie skarżąca B. P. – właścicielka sąsiedniej nieruchomości i jednocześnie sąsiedniego segmentu w zabudowie szeregowej, wskazała, że planowana rozbudowa narusza nietykalność jej własności, albowiem "wchodzi" na jej działkę. Prowadzenie robót budowlanych bez wejścia na teren jej działki jest niemożliwe, a na takie wejście nie wyraża zgody. Istnieje prawdopodobieństwo zniszczenia obecnego urządzenia terenu w czasie prac budowlanych. Nie wyraża również zgody na prowadzenie prac z powierzchni dachu zabudowy jej działki. Projektowana ściana szczytowa pogorszy warunki oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych po stronie północnej budynku stanowiącego zabudowę jej działki.
Po zgromadzeniu materiału i sporządzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a także projektu decyzji, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r., Nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji.
W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie wykonanej analizy stwierdzono, iż nie jest spełniony warunek wymieniony w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Proponowana rozbudowa zwiększy powierzchnię zabudowy działki do [...] m2, co znacznie przekroczy średnią powierzchnię zabudowy jednego segmentu ([...] m2). Ponadto każdy segment posiada jednakowy wystrój architektoniczny i jednakowe gabaryty tworząc w zabudowie szeregowej harmonijną całość. Proponowana rozbudowa jednego segmentu naruszyłaby powtarzalność i rytmiczność zabudowy. Te okoliczności przemawiają w ocenie organu za uznaniem, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Z kolei przesłanka z pkt 5 tego przepisu nie została spełniona z uwagi na niezgodność planowanej inwestycji z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.).
Na skutek wniesionego przez uczestniczkę postępowania odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na uchybienia organu pierwszej instancji niezbędne jest ponowne przeprowadzenie przez ten organ postępowania wyjaśniającego. W szczególności wskazano na brak konsekwencji organu pierwszej instancji w odniesieniu do wskaźników powierzchni zabudowy poszczególnych segmentów. Pominięto w decyzji organu pierwszej instancji bez uzasadnienia działki o skrajnych wskaźnikach zabudowy. Wskazano, iż rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) przewiduje klauzulę pozwalającą określić cechy nowej zabudowy w sposób odmienny od wskazanego w rozporządzeniu. Zwrócono ponadto uwagę, że w obszarze analizowanym znajdują się inne aniżeli istniejące w zabudowie szeregowej obiekty cechujące się zdecydowanie większą powierzchnią zabudowy.
Wskazano, że planowana rozbudowa utrzymuje linię zabudowy z sąsiadującymi obiektami, a wygląd elewacji południowej i północnej nie ulegnie zmianie. To wszystko w ocenie organu odwoławczego przemawia za koniecznością dokonania ponownej oceny co do spełnienia wymogu "dobrego sąsiedztwa". Odnośnie nie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazując, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie bierze się pod uwagę warunków technicznych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zarzuciła naruszenie art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja organu pierwszej instancji jest niezgodna z przepisami tej ustawy; § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) poprzez błędne przyjęcie, że organ pierwszej instancji mógł określić cechy nowej zabudowy w sposób odmienny od wskazanego w rozporządzeniu; art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) poprzez nadużycie przez organ odwoławczy kompetencji z uwagi na fakt, że rozpoznanie sprawy nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części; art. 136 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, a ponadto art. 7, art. 11, art. 77 i art. 80 kpa. W obszernym uzasadnieniu skarżąca zwróciła przede wszystkim uwagę, że wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa winno mieć charakter wyjątkowy.
Regułą jest bowiem, że organ rozpoznający odwołanie wydaje rozstrzygnięcie merytoryczne, a w uzasadnionych przypadkach wymagających uzupełnienia materiału stosuje przed wydaniem takiego rozstrzygnięcia art. 136 kpa. Niezastosowanie tej procedury wymaga szczegółowego uzasadniania, czego organ nie uczynił. W ocenie skarżącej zgromadzony w sprawie materiał, a w szczególności sporządzona przez organ pierwszej instancji analiza pozwalały na wydanie decyzji merytorycznej.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że sprawa wymagała przekazania do ponownego rozpatrzenia z uwagi na szczególny charakter postępowania w sprawie warunków zabudowy, które wymaga sporządzenia stosownej analizy przestrzennej. Skorzystanie w tym przypadku z instytucji uzupełnienia materiału dowodowego byłoby niewystarczające.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Należy w tym miejscu zważyć, że decyzja o warunkach zabudowy jest w istocie swej decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 kpa. Z tego też względu w zakresie zasad i trybu załatwiania sprawy ustalenia warunków zabudowy zastosowanie znajdują unormowania tego kodeksu, chyba że przepisy cytowanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzają w tym względzie szczególne rozwiązania. Wśród zasad tych wskazać należy w tym miejscu zwłaszcza zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), której istota sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej tożsamej zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Jak podkreśla się w doktrynie granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Wykroczenie przez organ drugiej instancji poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności – por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego.
Komentarz. Warszawa 2006, s.97; G. Łaszczyca /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II, Zakamycze 2005, s. 181-182. Przypomnieć w tym miejscu należy nadto, iż potwierdzeniem i uszczegółowieniem zasady dwuinstancyjności jest m.in. uregulowanie zawarte w art. 136 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy może przeprowadzić jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe. Jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga natomiast przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to organ II instancji obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności postępowania nie zostaje zatem naruszona, gdy organ odwoławczy przeprowadza na podstawie art. 136 k.p.a. dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 marca 1995 r., SA/Wr 1699/94, niepubl.).
Przeprowadzenie natomiast przez organ odwoławczy całego postępowania wyjaśniającego lub też postępowania wyjaśniającego w znacznej jego części pozbawiłoby strony służącego im prawa odwołania a tym samym naruszyło zasadę dwuinstancyjności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97, LEX 43276). Zawarte w art. 136 k.p.a. ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w ramach postępowania odwoławczego nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Z zasady prawdy obiektywnej wypływa bowiem dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia tychże dowodów i faktów chyba, że prowadzą one w istocie do rozpatrzenia nowej sprawy administracyjnej. Wskazuje się jednak w doktrynie, iż jeśli w wyniku ujawnienia nowych okoliczności zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy obowiązany jest skasować decyzję pierwszoinstancyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, z uwzględnieniem nowo ujawnionych okoliczności – por. szerzej np..
B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego...j.w., s. 603. Podkreślenia wymaga, iż żaden przepis nie sformułował kryteriów umożliwiających jednoznaczne odróżnienie zakresu dopuszczalnego w myśl art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania wyjaśniającego od postępowania, które poza zakres ten wykracza stanowiąc tym samym niedopuszczalne w postępowaniu odwoławczym uzupełnienie dowodów w znacznym zakresie (przeprowadzenie przez organ odwoławczy całości postępowania wyjaśniającego łatwiejsze jest do wychwycenia). Granica pomiędzy postępowaniem uzupełniającym a postępowaniem prowadzonym w znacznym zakresie została bowiem zakreślona nieostro, a w konsekwencji ocena czy organ drugoinstancyjny granicy owej nie przekroczył wymaga każdorazowo oceny całości prowadzonego przez organy obu instancji postępowania wyjaśniającego i porównania wagi uzyskanego przez poszczególne organy materiału dowodowego.
Zdaniem tut. Sądu organ odwoławczy w prowadzonym przez siebie postępowaniu nie mógł ograniczyć się do zastosowania art. 136 k.p.a. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wymaga m.in. uprzedniego sporządzenia analizy i projektu takiej decyzji przez osobę do tego uprawnioną (art. 60 ust. 4 ustawy). W sytuacji zatem, kiedy organ odwoławczy kwestionuje ustalenia i wnioski płynące z analizy, to musi uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W takim przypadku konieczne jest wyjaśnienie sprawy w znacznej części, a polegać ono będzie bądź to na sporządzeniu nowej analizy, bądź też na uzupełnieniu istniejącej. W każdym jednak przypadku niezbędne będzie sporządzenie nowego projektu decyzji pierwszoinstancyjnej orzekającej co do meritum, czego organ odwoławczy w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy nie może uczynić bez naruszenia wspomnianej wyżej zasady dwuinstancyjności. Podobne stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 512/08, niepubl.).
Mając na uwadze powyższe przedwczesnym byłoby ustosunkowanie się do tych zarzutów skargi, które dotyczyły naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli zarzuty te zostaną ponowione w ponownym postępowaniu, po przeprowadzeniu przez organ pierwszej instancji ponownej analizy z uwzględnieniem wytycznych organu odwoławczego, wtedy możliwa będzie ich ocena tak w postępowaniu odwoławczym, jak i w ewentualnym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wskazać jedynie w tym miejscu przyjdzie, że na aprobatę zasługuje stanowisko organu odwoławczego, że warunki techniczne nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy.
W świetle powyższych rozważań skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a.