Uzasadnienie
W świetle treści opublikowanej wersji uchwały z [...] r., Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Śl. z [...]r., poz. [...]), Rady Gminy Z., wydanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 713 – dalej u.s.g.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Z. dla obszaru nieruchomości określonego numerami ewidencyjnymi działek 1, 2, 3, 4, obręb Z. Wojewoda Śląski pismem z dnia 13 lutego 2020 r. złożył skargę, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Z. z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. dla obszaru sołectwa Z. Na tej podstawie wniesiono o zasądzenie od gminy Z. kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu [...] r. odbyła się XIII Sesja Rady Gminy Z., której jednym z punków porządku obrad było podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. dla obszaru sołectwa Z. - druk nr XI. Wcześniej - Przewodniczący Rady Gminy, zgodnie art. 20 ust. 1 u.s.g. oraz zgodnie z Rozdziałem 5 Statutu Gminy Z. (przyjętym uchwałą nr [...] z dnia [...] r. w sprawie Statutu Gminy Z.), ustalił porządek obrad oraz powiadomił radnych i Wójta o terminie i miejscu obrad, a także dostarczył im projekty uchwał - wśród nich projekt uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. dla obszaru nieruchomości określonego numerami ewidencyjnymi działek 1, 2, 3, 4 obręb Z. (druk nr XI). W trakcie obrad Sesji Rady Gminy, Przewodniczący Rady przedstawił porządek obrad, który między innymi przewidywał w punkcie 10 lit. k - podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. dla obszaru sołectwa Z. (druk nr XI).
Porządek obrad przyjęty został przez radnych w głosowaniu. W odpowiednim punkcie obrad Przewodniczący Rady zarządził przystąpienie do prac "[...] nad projektem na druku nr XI w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. dla obszaru sołectwa Z.". Radni przystąpili do głosowania, po zakończeniu którego Przewodniczący Rady Gminy Z. stwierdził, że "uchwała na druku nr XI w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. dla obszaru sołectwa Z. została podjęta jednogłośnie 15 głosami za".
Następnie, pismem z dnia [...] r. Wójt Gminy Z., przekazał Wojewodzie "uchwałę nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. dla obszaru nieruchomości określonego numerami ewidencyjnymi działek 1, 2, 3, 4 obręb Z." wraz z dokumentacją prac planistycznych. Przekazał również tę uchwałę do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego oraz opublikował ją w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Z. Przesłano także do Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego w Katowicach wyjaśnienie z dnia [...] r., w którym poinformowano, że przedmiotem obrad na XIII Sesji Rady Gminy była uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tylko omyłkowo Rada Gminy zatwierdziła porządek obrad, w którym zaplanowano podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie omyłkowo głosowała nad uchwałą w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W piśmie tym wskazano również, że w przedmiotowej sprawie koniecznym jest wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Z treści uzyskanych materiałów jednoznacznie wynika, że przedmiotem głosowania była uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W omawianym przypadku dochowane zostały niemal wszystkie etapy procesu stanowienia uchwały, wynikające z przepisów u.s.g., jednak realizowane były wadliwie. Przewodniczący Rady Gminy Z. w porządku obrad (nazwanym: "Ramowy program obrad"), w pkt. 10 k umieścił podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. dla obszaru sołectwa Z., zgodnie z drukiem XI, ale do zawiadomienia dołączono druk zawierający projekt uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tę rażącą niespójność między porządkiem obrad a przekazanym radnym projektem uchwały, można było usunąć w trakcie sesji (w czasie przyjmowania porządku obrad).
Nikt z uprawnionych nie skorzystał z tego prawa. Każda z ww. uchwał ma swoją specyfikę i odrębną procedurę stanowienia (art. 14 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Tak więc Rada Gminy Z. nie podjęła (nie przegłosowała) uchwały w sprawie planu miejscowego. Następnie uchwała (czy też druk będący nadal projektem uchwały), została przekazana Wojewodzie do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, jako uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wskazano na przebieg procedury uchwałodawczej. Przyznano, że doszło do uchybień w jej toku, jednak intencją uchwałodawcy było podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Omyłkowo zawiadomiono oraz odczytano na sesji, że przystępuje się do głosowania nad uchwałą w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na druku, na którym znajdowała się uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie są to jednak uchybienia, które winny skutkować nieważnością uchwały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego oraz inne akty z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga okazała się zasadna. Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 93 ust. 1 u.s.g. przez Wojewodę. W świetle tego przepisu po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.
Także przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., obok naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego i naruszenia właściwości organów, posługuje się pojęciem istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, jako przesłankami powodującymi nieważność uchwały rady gminy (w całości lub części).
W świetle art. 20 ust. 1 u.s.g. rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. Obowiązek dostarczenia radnym projektu uchwały przed sesją nie tylko zapewnia wszystkim radnym możliwość merytorycznego przygotowania się do zajęcia stanowiska w sprawie, ale - co równie istotne - chroni mniejszość radnych, którzy powiadomieni o treści projektu, którego nie akceptują, mogą podjąć merytoryczne starania o pozyskanie poparcia dodatkowej liczby radnych.
Przegłosowanie na sesji rady uchwały, która ani nie została przekazana radnym w trybie przewidzianym ustawą o samorządzie gminnym, ani wprowadzona do porządku obrad - dotknięta jest wadą prawną, która skutkuje stwierdzeniem jej nieważności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. IV SA/Gl 838/06).
Czym innym jest umieszczona w porządku obrad informacja o planowanym podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, a czym innym uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W każdym z tych przypadków obowiązuje inna procedura głosowania.
Jeśli przedmiotem obrad miałaby być uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego (art. 14 u.p.z.p.) - tak, jak przewidywał to przyjęty przez Radę porządek obrad - należało dołączyć dokument zawierający treść uchwały oraz – zgodnie z art. 14 ust. 2 u.p.z.p. – załącznik graficzny obrazujący granice obszaru objętego projektem planu.
Jeśli natomiast przedmiotem obrad miałby być projekt w sprawie przyjęcia planu miejscowego, winien podlegać on procedurze zawartej w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., który to przepis nakazuje uchwalenie planu miejscowego przez radę gminy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium oraz po rozstrzygnięciu sposobu rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu miejscowego, a nieuwzględnionych w jego zapisach.
Z. Niewiadomski stwierdza, że "Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem złożonym proceduralnie, w którego toku rada gminy dokonuje kilku czynności o doniosłych skutkach prawnych. Czynności te wymagają pewnej chronologii (...), jednak ustawodawca uznał, że wszystkie składają się na jeden akt uchwalenia planu" (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 202). Ten sam Autor zauważa: "Popełnienie błędu przez radę gminy przez niewłaściwe wykonanie czynności z art. 20 ust. 1 niesie za sobą daleko idące konsekwencje w postaci wadliwości uchwały w sprawie planu miejscowego, a więc może doprowadzić do stwierdzenia nieważności planu" (Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2015, s. 206).
Z materiałów postępowania wynika, że nie było celem organu uchwałodawczego podjęcie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Intencją było podjęcie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mimo to, w trakcie sesji Rady zarządzono przystąpienie do prac nad projektem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie – po akcie głosowania, podsumowując jego przebieg, Przewodniczący stwierdził, że uchwała na druku XI w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. dla obszaru sołectwa Z. została podjęta.
Wydanie uchwały, której podjęcie nie było intencją organu uchwałodawczego, a znalazła ona wyraz w protokole obrad, czyli zaistniała prawnie, stanowi szczególnie istotne, rażące naruszenie prawa.
Skoro intencją Rady było wydanie uchwały w sprawie planu miejscowego, to należało zachować wszelkie procedury z tym związane. Stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium jest czynnością towarzyszącą uchwaleniu planu, ale następuje przed jego uchwaleniem. Jak wskazuje protokół z obrad sesji te kwestie nie były przedmiotem rozpatrzenia. Nie poinformowano również radnych w trakcie procedury podejmowania uchwały, że ze względu na brak uwag do projektu planu miejscowego, nie było wymogu rozstrzygania o sposobie ich rozpatrzenia. Naruszono więc w istotny sposób procedurę planistyczną określoną art. 20 ust. 1 u.p.z.p., prowadząc do skutku określonego w art. 28 u.p.z.p.
Doszło tym samym także do rażącego naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji RP., według którego warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Przy tym oczywistym jest, że treść przekazanego do ogłoszenia aktu prawa miejscowego musi być identyczna z treścią aktu uchwalonego (wyrok NSA z 29 sierpnia 2006 r., sygn. II OSK 662/06).
Z tych powodów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.