Uzasadnienie
Rada Miejska w Ż. w dniu [...]r. podjęła uchwałę nr [...] o zmianie uchwały Rady Miejskiej z dnia [...]r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ż. w granicach administracyjnych miasta. W podstawie prawnej uchwały, która opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...]r. Nr [...], poz. [...], wskazano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 14 ust. 8, art. 20 i art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powołano również uchwałę Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ż..
Powołaną na wstępie uchwałą Rada Miejska postanowiła skreślić § [...] ust. [...] pkt [...]i § [...] uchwały z dnia [...]r. zastrzegając, że pozostałe postanowienia uchwały pozostają bez zmian (§ [...]), wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi Miasta Ż. (§ [...]) i orzekła, że uchwała podlega opublikowaniu na stronie internetowego Miasta Ż. i w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z tym, że wejście w życie uchwały określono na 30 dni po jej ogłoszeniu w wymienionym Dzienniku Urzędowym (§ [...]).
Wojewoda [...] nie skorzystał z uprawnienia do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego (uchwałę doręczono organowi nadzoru w dniu [...]r.), jednakże w dniu [...]r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...]r. nr [...] jako niezgodnej z art. 27 w związku z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda [...] stwierdził, że jakakolwiek zmiana obowiązującego studium lub planu miejscowego wymaga spełnienia takich samych warunków, jak uchwalanie planu, wymaga więc przede wszystkim dokonania czynności opisanych w art. 17 wymienionej ustawy. Skreślenie bowiem zapisów dotychczas obowiązującej uchwały skutkuje zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie Wojewoda wskazał, że plan miejscowy miasta Ż., po opublikowaniu uchwały Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...]r. nr [...] w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] r. Nr [...], poz. [...], wszedł w życie z dniem [...]r. i stał się obowiązujący.
W ocenie Wojewody za nieważnością uchwały przemawia również treść art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.
Rada Miejska w Ż. w odpowiedzi na skargę podpisanej przez Burmistrza Miasta wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Zdaniem organu niezgodność z prawem zapisów § [...] ust. [...]pkt [...]i § [...] uchwały Rady Miejskiej z dnia [...]r. nr [...] pozbawia ich mocy obowiązującej, stąd też Rada Miejska władna była podjąć zaskarżoną uchwałę.
Na rozprawie przed Sądem strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska. Pełnomocnik organu nadzoru zauważył, że Rada Miejska w Ż. procedując w trybie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) winna była stosować tryb wynikający z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pełnomocnik organu, którego działalność uchwałodawczą zaskarżono, ten pogląd prawny organu nadzoru pozostawił do uznania Sądu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:
Wojewoda jako organ nadzoru nie skorzystał w niniejszej sprawie z uprawnienia do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego w terminie wskazanym w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Jednakże upływ 30 – dniowego terminu, o którym mowa w tym przepisie, nie pozbawiał organu nadzoru możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały Rady Miejskiej w Ż. i to w każdym czasie. Przyznana bowiem organowi nadzoru nad działalnością gminną kompetencja nadzorcza do wniesienia skargi w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie została ograniczona terminem jej realizacji. Ani z przepisu art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ani z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ppsa, przede wszystkim z art. 53, nie można wyprowadzić wniosku, by analizowane prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego ograniczone było terminem, w szczególności zaś 30 – dniowym liczonym od upływu terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05 – ONSA i WSA 2006 r. nr 1, poz. 7).
Z merytorycznych powodów skarga zasługuje na uwzględnienie. W punkcie wyjścia rozważań stwierdzić przyjdzie, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Ż. zmieniła wcześniejszą uchwałę tejże Rady Miejskiej z dnia [...]r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze stanowiska organu, którego działalność uchwałodawczą zaskarżono wynika, że do wydania uchwały z dnia [...]r. doszło wskutek uznania zasadności twierdzeń organu nadzoru o niezgodności z prawem postanowień § [...] ust. [...] pkt [...] i § [...]uchwały z dnia [...]r. zawartych w skardze Wojewody [...], wniesionej na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 453/06. W wyniku wniesienia tej skargi Rada Miejska w Ż. z powołaniem się na art. 54 § 3 ppsa podjęła w dniu [...]r. uchwałę nr [...] o uwzględnieniu w całości tej skargi, a następnie zaskarżoną w niniejszym postępowaniu uchwałę z dnia [...] r., którą "skreślono" § [...]ust. [...] pkt [...] i § [...] uchwały z dnia [...]r.
Przytoczony przepis art. 54 § 3 ppsa stanowi, że organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Zasadniczym celem tego przepisu, regulującym instytucję procesową "autokontroli" organu, jest umożliwienie organowi administracji dokonania we własnym zakresie weryfikacji własnego działania względnie bezczynności. Art. 54 § 3 ppsa nie określa form funkcjonowania administracji publicznej, których zaskarżenie uprawnia organ administracji do działania w trybie autokontroli. Przyjąć więc należy, że odnosi się do wszystkich działań lub bezczynności, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 ppsa, a zatem również do zaskarżonych uchwał rady gminy stanowiących akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ppsa).
Dotychczasowe spostrzeżenia prowadzą do wniosku, że Rada Miejska w Ż. w wyniku zaskarżenia do Sądu przez Wojewodę [...] uchwały z dnia [...]r. władna była dokonać autokontroli swego działania na warunkach określonych w art. 54 § 3 ppsa. Aczkolwiek w wymienionej uchwale z dnia [...]r. Rada Miejska powołała się na analizowany przepis, to nie może być kwestionowane, iż wbrew nazwie i treści tej uchwały nie doszło do uwzględnienia skargi w całości (uchwała nie zawierała nawet rozstrzygnięcia odnoszącego się do sformułowanego w skardze Wojewody[...]żądania – stwierdzenia nieważności zaskarżonych przepisów uchwały z dnia [...]r.).
Niezależnie od tego zauważyć trzeba, że zakwestionowane pod względem zgodności z prawem przez organ nadzoru przepisy zawarte były w uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy, stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jest aktem prawa miejscowego, a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Uchwała Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...]r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...]z dnia [...]r. pod pozycją [...]i weszła w życie, zgodnie z postanowieniem jej § [...]ust. [...], po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, tj. z dniem [...]r. Oznacza to, że z tym dniem uchwała uzyskała moc obowiązującą i stała się źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze tej Gminy.
W konsekwencji wywoływała określone skutki prawne. Tę niezwykle istotną okoliczność winny były mieć na uwadze organy Gminy Ż. uruchamiając, w wyniku wniesienia skargi, procedurę autokontrolną zmierzającą do wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanych § [...]ust. [...]pkt [...]i § [...]uchwały z dnia [...]r. Trafnie wywodzi Wojewoda [...], że Rada Miejska w Ż. mogła skorzystać z uprawnienia do autokontroli tyle tylko, że z poszanowaniem bezwzględnie obowiązujących przepisów normujących kwestię uchwalania i zmiany planu miejscowego. W myśl art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie w jakim jest uchwalona, co oznacza konieczność odpowiedniego stosowania przepisów art. 14 – 22 wymienionej ustawy. Tymczasem zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w Ż., bez uprzedniego przeprowadzenia czynności przewidzianych procedurą planistyczną, przede wszystkim odstępując od czynności wynikających z art. 17 ustawy, postanowiła "skreślić" zaskarżone przepisy, pozostawiając bez zmian pozostałe przepisy uchwały z dnia [...]r.
Tym samym doszło do uchwalenia zmiany planu miejscowego z pominięciem trybu normującego kwestię zmiany planu miejscowego. Co prawda w zaskarżonej uchwale powołano się na uchwałę w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ż., to jednak odniesienie to dotyczy uchwały Rady Miejskiej w Ż. z dnia [...]r. nr [...]. Tymczasem przystępując do zmiany uchwalonego już planu miejscowego należało w pierwszej kolejności podjąć uchwałę o przystąpieniu do zmiany tego planu. Wbrew poglądowi organu, którego działalność uchwałodawczą zaskarżono, samo stwierdzenie w wyniku działań autokontrolnych niezgodności z prawem zakwestionowanych przepisów, czemu Rada Miejska w Ż. dała wyraz w uchwale z dnia [...]r., nie pozbawiało ich mocy obowiązującej. Nie uprawniało również Rady Miejskiej w Ż., bez przeprowadzenia wymaganej procedury planistycznej (odpowiednim stosowaniu przepisów art. 17 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), do podjęcia zaskarżonej uchwały, skoro – na co już wskazano – uchwała w sprawie planu miejscowego jako akt powszechnie obowiązujący wywoływała już skutki prawne na obszarze Gminy Ż..
Naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (zmiany planu), istotne naruszenie trybu sporządzania powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części (art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Biorąc pod uwagę przedstawione rozważania zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem Wojewody [...], iż stwierdzone naruszenie trybu związanego ze zmianą planu miejscowego jest istotnym naruszeniem w rozumieniu ostatnio powołanego przepisu.
Kierując się powyższymi względami Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Upływ jednego roku od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały nie stanowił przeszkody do stwierdzenia nieważności tej uchwały, jako że kontrolowana uchwała jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Uchwała ta opublikowana bowiem została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]
Nr [...]z dnia [...]r. pod pozycją [...]i zgodnie z jej § [...] ust. [...] weszła w życie z dniem [...]r.