Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej, w wyniku rozpatrzenia odwołania P. B. (zwanego dalej skarżącym) od decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] r. umarzającej postępowanie w sprawie użytkowania działki nr 1 położonej w K. niezgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części gminy L., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 17 lipca 2019 r. do Urzędu Gminy w L. wpłynął wniosek skarżącego o przywrócenie - na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - sposobu zagospodarowania działki nr 1 w K. We wniosku wskazano, że na przedmiotowej działce A. B. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą ""A.", która to w istocie polega na obróbce surowego drewna, co z kolei wiąże się z użyciem maszyn tartacznych (spalinowych i elektrycznych). Wnioskodawca podkreślił, że prowadzenie przedmiotowej działalności nie stanowi usług nieuciążliwych, bowiem generuje nieustanny hałas w zakresie transportu drewna, użycia w/w maszyn, czy składowania drewna, a działalność ta jest prowadzona całorocznie na znaczną skalę. Wnioskodawca wskazał, że zgodnie z zapisami Uchwały nr [...] z dnia [...] r., przedmiotowa działka nr 1 zlokalizowana jest w terenie wydzielonym liniami rozgraniczającymi: DP,U1 - teren produkcyjny i usługowy, oraz ZE67 - tereny zieleni nieurządzonej o znaczeniu ekologicznym, zaś zgodnie z treścią § 25 ust. 1 pkt 2 powołanej uchwały oznaczenie DUp1 (K.) oznacza przeznaczenie usług nieuciążliwych, a zgodnie z definicją zawartą w § 4 ust. 1 powołanej uchwały, usługi nieuciążliwe to działalność i usługi nie powodujące szkodliwości i uciążliwości dla użytkowników sąsiednich działek oraz pogorszenia standardów jakości środowiska lub przekroczenia standardów emisyjnych (Wnioskodawca wskazał, że od [...] r. jest właścicielem nieruchomości obejmującej działki nr: 2 i 3 położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 1).
Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy L. umorzył postępowanie - wszczęte w/w wnioskiem - w sprawie użytkowania działki nr 1 położonej w K. Uzasadniając powyższe organ I instancji stwierdził, że przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. nie ma zastosowania w przypadku, gdy na terenie gminy, gdzie znajduje się teren objęty postępowaniem, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Dodatkowo ustalił, że zgodnie z dokumentami planistycznymi tj. miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego z [...] r. i [...] r. obejmującymi swoim zasięgiem przedmiotową działkę oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - działka nr 1 nie zmieniła swojego przeznaczenia.
Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że mimo, iż Wójt Gminy błędnie przyjął, że przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. nie ma zastosowania w przypadku, gdy na terenie gminy, gdzie znajduje się teren objęty postępowaniem, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to wydał prawidłową decyzję - stwierdzając, że nie nastąpiła zmiana sposobu zagospodarowania przedmiotowej działki, co dało podstawy do umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego.
Uzasadniając powyższe organ wskazał, że w judykaturze administracyjnej ukształtowała się linia orzecznicza, mająca obecnie charakter dominujący, zgodnie z którą przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. może mieć zastosowanie również do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ podkreślił, że z tych powodów, podstawową kwestią wymagającą ustalenia w niniejszej sprawie jest kwestia ustalenia treści obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie ustalenie, czy sposób wykorzystania terenu działki nr 1 zgodny jest z postanowieniami tego planu. Wskazał, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części gminy L. (Uchwała Rady Gminy L. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy L. ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia [...] r. poz. [...]) przedmiotowa działka nr 1 obręb K. zlokalizowana jest w jednostkach strukturalnych: DP, U1- tereny produkcyjne i usługowe oraz ZE67 - teren zieleni nieurządzonej o znaczeniu ekologicznym.
W kwestii przywołanego we wniosku § 25 powołanej uchwały, organ podkreślił, że paragraf ten wyznacza tereny wydzielone liniami rozgraniczającymi oznaczone na rysunku planu symbolami: 1) "A Up 1÷3" w L.;
- 2) "D Up 1÷2" w K.;
- 3) "E Up 1" w K., gdzie przeznaczenie podstawowe to zabudowa usługowa o charakterze publicznym, zaś przeznaczenie dopuszczalne to m.in. usługi nieuciążliwe, które zgodnie z treścią § 4 ust. 1 pkt 11 powołanej uchwały stanowią działalność i usługi nie powodujące szkodliwości i uciążliwości dla użytkowników sąsiednich działek oraz pogorszenia standardów jakości środowiska lub przekroczenia standardów emisyjnych. Jednakże przedmiotowa działka nr 1 nie znajduje się w jednostce strukturalnej "D Up 1-2".
Organ dodał, że zgodnie z uprzednio obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego gminy L. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy w L. z dnia [...] r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z [...] r. nr [...] poz. [...]), przedmiotowa działka zlokalizowana była w terenach F6P - przemysł drzewny - tartak oraz usługi rzemiosła produkcyjnego. Z kolei zgodnie z przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L. przedmiotowa działka zlokalizowana jest w terenach wydzielonych liniami rozgraniczającymi 5 P, U - tereny zabudowy produkcyjno-przemysłowej i składów magazynów.
Zgodnie zaś z wydrukiem Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) działalność gospodarcza prowadzona na przedmiotowej działce nosi nazwę "A." i działa od dnia [...] r., datę rozpoczęcia działalności potwierdza również kserokopia zaświadczenia Wójta Gminy w L. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej - przeważająca działalność gospodarcza, kod PKD -16.10.Z Produkcja wyrobów tartacznych. Natomiast postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. - dołączone do akt sprawy przez skarżącego - dotyczy legalizacji ogrodzenia i nie wpływa na zmianę sposobu zagospodarowania terenu.
Mając na uwadze powyższe, organ podzielił stanowisko Wójta Gminy, iż nie wystąpiła zmiana sposobu zagospodarowania przedmiotowej działki nr 1, brak jest zatem podstaw do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Organ wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, w związku z czym nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to zatem brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość postępowania ma więc miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006 r., s. 489).
W podsumowaniu organ stwierdził, że nie ma podstaw do orzeczenia nakazu określonego w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. - nie stwierdzono bowiem, aby właściciel przedmiotowej działki dopuścił się zmiany sposobu jej zagospodarowania sprzecznego z jej przeznaczeniem (zgodny zarówno z zapisami miejscowego planu z [...] r., jak i z [...] r.). W konsekwencji postępowanie administracyjne należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Organ dodał, że kwestie związane z emisją hałasu rozstrzyga organ właściwy w przedmiotowym zakresie tj. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach, zaś z akt sprawy bezspornie wynika, że skarżący interweniował w tej sprawie do w/w organu - zgodnie z właściwością miejscową - do delegatury w Bielsku-Białej.
W skardze wniesionej od powyższej decyzji do WSA w Gliwicach, skarżący – reprezentowany przez pełnomocnika – podniósł zarzut naruszenia przez organ art. 7 w zw z. art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie przez organy obu instancji istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy okoliczności faktycznych oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, polegającą na ustaleniu, że właściciel przedmiotowej działki nie dopuścił się zmiany sposobu jej zagospodarowania (zarówno z zapisami miejscowego planu z [...] r., jak i z [...] r.) sprzecznego z jej przeznaczeniem, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania i naruszenia art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającego na:
- a) nieprzeprowadzeniu oględzin przedmiotowej nieruchomości celem oceny sposobu zagospodarowania nieruchomości gruntowej nr 1;
- b) niewykorzystaniu innych środków dowodowych, które mógł wykorzystać organ np. powołaniu biegłego celem oceny stanu faktycznego nieruchomości i zapisów planu zagospodarowania przestrzennego;
- c) nieprzyjęciu, że uczestnicy postępowania A. B. i J. B. pomimo zagospodarowania działki zabudową produkcyjną i usługową nie zrealizowali postanowień § 30 ust 4 pkt 5 uchwały Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy L. (ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia [...] r. poz. [...]), poprzez brak realizacji zieleni ozdobnej i izolacyjnej, w tym pasów zieleni o charakterze izolacyjno-osłonowym wzdłuż granicy terenu, co w sposób bezsporny wynika z dokumentacji zdjęciowej przedłożonej przez skarżącego;
- d) brak ustalenia, czy obiekty i urządzenia wymienione w ust 2 i 3 uchwały Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy L. znajdujące się na nieruchomości gruntowej nr 1 uwzględniają parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy określone w § 5 i § 6 uchwały;
- e) przyjęciu przez organ II instancji, że działalność prowadzona przez A. B. pod nazwą "A." działa od dnia [...] r., w sytuacji gdy organ nie ustalił od kiedy działalność ta jest prowadzona na przedmiotowej nieruchomości gruntowej nr 1.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przez organ art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy brak było podstaw do umorzenia postępowania w całości i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a przez jego zastosowanie przez organ odwoławczy i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy istniały podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a, tj. uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia.
Mając na uwadze powyższe zarzuty wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał żądania i wnioski zawarte w skardze.
Pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie użytkowania działki nr 1 położonej w K. niezgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla części gminy L. Postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego o przywrócenie - na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 (mylnie określonym we wniosku jako art. 59 pkt 3 ust.
- 2) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - sposobu zagospodarowania wymienionej działki.
Podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293) - dalej "u.p.z.p.", zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.
Natomiast według art. 59 ust. 2 tej ustawy, przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.
Na podstawie art. 59 ust. 3 cytowanej ustawy, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości:
- 1. wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo
- 2. przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.
W zaskarżonej decyzji organ wskazał, że nie wystąpiła zmiana sposobu zagospodarowania przedmiotowej działki nr 1 i wobec tego brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Z powyższego powodu organ przyjął, że wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.
Podkreślenia wymagało, że we wniosku inicjującym postępowanie skarżący wniósł o przywrócenie - na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. - sposobu zagospodarowania wymienionej działki, wskazując, że jest na niej prowadzona działalność gospodarcza pod nazwą "A.", która w istocie polega na obróbce surowego drewna, co z kolei wiąże się z użyciem maszyn tartacznych (spalinowych i elektrycznych).
Ustalając, czy doszło do zmiany sposobu zagospodarowania wymienionej działki organ podniósł, że zgodnie z wydrukiem z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) działalność gospodarcza prowadzona na przedmiotowej działce nosi nazwę "A." i jest prowadzona od dnia [...] r., datę rozpoczęcia działalności potwierdza również kserokopia zaświadczenia Wójta Gminy w L. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej.
Stanowiło to kluczowe stwierdzenie w sprawie zainicjowanej wnioskiem, w którym skarżący wniósł o przywrócenie sposobu zagospodarowania wymienionej działki.
Ustalając, że nie doszło do zmiany sposobu jej zagospodarowania, zasadnie organ stwierdził bezprzedmiotowość postępowania i umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego.
Nie zasługiwały natomiast na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące tego, że organ nie ustalił, od kiedy wyżej wymieniona działalność jest prowadzona na przedmiotowej nieruchomości gruntowej nr 1, przez co skarżący zmierzał do wykazania, że został zmieniony sposób jej zagospodarowania. W tym zakresie wskazać należało, że sam skarżący w treści pism zawartych w aktach postępowania, m.in. w piśmie z dnia 17 kwietnia 2019 r. skierowanym do Rzecznika Praw Obywatelskich, wskazał, że po zrzeczeniu się w 2008 r. na rzecz brata – A. B., praw do części działki nr 1, "działalność tartaczna" na tej działce "była prowadzona w coraz większym i szerszym zakresie". W piśmie z dnia 21 stycznia 2018 r. skierowanym do Przewodniczącego Rady Gminy L., skarżący również oświadczył, że po jego zrzeczeniu się praw do działki – "tartak znajdujący się na działce nr 1 prowadził swoją działalność w coraz szerszym zakresie" (k.15 akt administracyjnych).
W ten sposób sam skarżący potwierdził, że tartak był prowadzony już przed wskazaną datą zrzeczenia się praw do tej działki. Bez wątpienia zatem nawet z oświadczeń skarżącego wynika, że wymieniona działalność była już wówczas prowadzona na tej działce.
Ponadto w zaskarżonej decyzji organ prawidłowo stwierdził, że sposób wykorzystania przedmiotowej działki nr 1 jest zgodny z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy L., przyjętego uchwałą Rady Gminy L. Nr [...] z dnia [...] r., według którego ta działka zlokalizowana jest w jednostkach strukturalnych o przeznaczeniu; - tereny produkcyjne i usługowe oraz - teren zieleni nieurządzonej o znaczeniu ekologicznym. Ustalił również, że sposób wykorzystania tej działki jest zgodny z poprzednio obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego gminy L. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy w L. z dnia [...] r., według którego, działka ta zlokalizowana była w terenach o przeznaczeniu - przemysł drzewny - tartak oraz usługi rzemiosła produkcyjnego.
W wyniku przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji – stwierdzić należało, że zasadnie organ wskazał, iż nie wystąpiła zmiana sposobu zagospodarowania przedmiotowej działki nr 1, brak jest zatem podstaw do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p.
W konsekwencji postępowanie administracyjne – jako bezprzedmiotowe - należało umorzyć zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Jak bowiem trafnie podkreślił organ odwoławczy - bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość postępowania ma więc miejsce w sytuacji, gdy istnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania (B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006 r., s. 489).
Nie zasługiwały zatem na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 105 § 1 k.p.a.
Dodać należało, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego "o przywrócenie sposobu zagospodarowania działki", nie doszło również do naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też przepisów postępowania administracyjnego, gdyż organ prawidłowo ustalił okoliczności będące podstawą stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania w sprawie z tego wniosku.
Natomiast poza zakresem postępowania wyznaczonego treścią przedmiotowego wniosku były wymienione wśród zarzutów skargi kwestie dotyczące ustalenia, czy miał miejsce brak realizacji zieleni ozdobnej i izolacyjnej, w tym pasów zieleni o charakterze izolacyjno-osłonowym wzdłuż granicy wyżej wymienionej działki, a także ustalenia, "czy obiekty i urządzenia wymienione w ust 2 i 3 uchwały Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy L. znajdujące się na nieruchomości gruntowej nr 1 uwzględniają parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy określone w § 5 i § 6 uchwały". Z powyższego powodu, ocena zasadności tych zarzutów skargi jest poza zakresem przeprowadzanej przez Sąd kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji według reguł wskazanych na wstępie, stwierdzić należało, że jest ona zgodna z prawem, a wobec tego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Z powyższych przyczyn - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - skargę należało oddalić.