Uzasadnienie
Decyzją Nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 104 i 107 kpa oraz art. 9n, art. 9x ust. 1 pkt 5 i art. 9zb ust. 1 ustawy z dnia 13 wrrześnia 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399, zwanej dalej ustawą lub ustawą o utrzymaniu czystości) Burmistrz Miasta L. wymierzył firmie "A" Sp. z o.o. Oddział w C. karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za pięćdziesiąt dni przekazania po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości za II kwartał [...]r.
W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. Oddział w C. wniósł o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy lub umorzenie postępowania I instancji.
W uzasadnieniu odwołania zaprezentował pogląd, iż Spółka "A", w związku z faktem, iż aktualnie nie świadczy usług polegających na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie gminy L., nie ma obowiązku przekazywania sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ustawy. Zdaniem pełnomocnika, jedynym warunkiem powstania obowiązku złożenia sprawozdania kwartalnego jest faktyczne wykonywanie przez dany podmiot usługi odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a nie wpis do rejestru działalności regulowanej. Z kolei przepisy ustawy nie regulują sytuacji podmiotu, który będąc wpisanym do tego rejestru, faktycznie odpadów nie odbiera. Ponieważ ustawa nie nakłada obowiązku złożenia sprawozdania "zerowego", to zdaniem pełnomocnika, nie ma podstaw do wymierzenia kary za zwłokę w złożeniu tego sprawozdania, gdyż w demokratycznym państwie prawa norm zawierających sankcje karne nie można interpretować rozszerzająco.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości decyzję organu pierwszej instancji utrzymało w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdziło, że działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Na przedsiębiorcy odbierającym odpady komunalne ciąży szereg wymagań i obowiązków określonych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przedsiębiorca taki jest m.in. obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. W przypadku zakończenia działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany złożyć do właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie 14 dni od dnia trwałego zaprzestania wykonywania tej działalności, wniosek o wykreślenie z rejestru. W ściśle określonych w ustawie przypadkach może też nastąpić wykreślenie przedsiębiorcy z rejestru.
Zgodnie z art. 9n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań, które ma przekazywać wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Jeżeli przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia (art. 9x ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy).
Dalej SKO stwierdziło, że "A" Sp. z o.o. Oddział w C. złożyła w dniu [...]r. wniosek do Burmistrza Miasta L. o wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy L.. Wpis taki został dokonany pod numerem rejestrowym [...]. Firma "A" nie złożyła wniosku o wykreślenie z rejestru, nie nastąpiło również wykreślenie w trybie art. 9j cyt. ustawy. Zatem "A" Sp. z o.o. Oddział w C., jest podmiotem odbierającym odpady komunalne w rozumieniu ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach i podlega obowiązkom w niej określonym. Nie zmienia tego faktu okoliczność, iż w danym kwartale (II kwartał [...]r.) nie wykonywała odbioru odpadów komunalnych czyli odebrana przez nią ilość odpadów wynosi 0. Ponieważ jest podmiotem wpisanym do rejestru podmiotów odbierających odpady komunalne z terenu gminy L. ciąży na niej obowiązek określony w art. 9n ust. 1 i 2 cyt. ustawy.
Ponieważ obowiązku tego nie dopełniła, organ I instancji pismem z dnia [...] r. wezwał ją do pilnego przekazania sprawozdania. Sprawozdanie zostało nadane listem poleconym w dniu [...] r., a zatem 50 dni po terminie, określonym w art. 9n ust. 2 cyt. ustawy, tj. po [...] r., co uzasadniało wymierzenie kary zgodnie z treścią art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu porządku.
W obszernej skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO w C. pełnomocnik "A" Sp. z o.o. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji lub o ich uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił, że decyzje te zostały wydane z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania a to art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości, art. 6, art. 7 kpa w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 138 § 2 kpa, art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 68 § 1 kpa, a nadto z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego, a to art. 9x ust. 1 pkt 5, art. 9n ust. 1, art. 9c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i art. 9b ust. 1, art. 9x ust. 1 pkt 5, art. 9n ust. 1 i art. 9c ust. 1 tej ustawy w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.
W uzasadnieniu skargi powtórzono w ogólnym zarysie zarzuty sformułowane wcześniej w odwołaniu. Zaakcentowano, że wpis w rejestrze działalności regulowanej nie jest tożsamy z faktycznym prowadzeniem takiej działalności i nie oznacza obowiązku sporządzenia i składania sprawozdań o których mowa w art. 9n ust. 1 ustawy, w tym sprawozdań "zerowych". Obowiązek w tym względzie obciąża tylko przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Za takiego przedsiębiorcę nie można zaś uznać skarżącej skoro nie podjęła ona nawet działalności w tej dziedzinie na terenie L. i tym samym nie może być uznana za odbierającą odpady komunalne w II kwartale [...]r. Skarżąca nie wygrała przetargu na odbiór odpadów komunalnych pochodzących z nieruchomości zamieszkałych na terenie gminy i dlatego też nie może odbierać na jej terenie takich odpadów. Wpisu do rejestru działalności regulowanej dokonała zaś w związku z udziałem w tym przetargu.
W sytuacji gdy brak jest normatywnej definicji przedsiębiorcy odbierającego odpady komunalne zawarte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy przepisy sanacyjne nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Zwrócono też uwagę, że sprawozdanie zawiera w świetle treści art. 9n ust. 3 ustawy dane pozytywne, co oznacza, że obowiązek jego sporządzania i składania nie występuje gdy takie pozytywne dane nie występują.
W odpowiedzi na skargę SKO w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo w związku z treścią skargi stwierdziło, że przetarg, w którym skarżąca brała udział dotyczył jedynie nieruchomości zamieszkałych i dlatego skarżąca miała prawo odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości niezamieszkałych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty zasługują na akceptację.
Na gruncie mających w sprawie zastosowanie art. 9c, art. 9n i art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach budzi wątpliwości przesądzające dla rozpoznania niniejszej sprawy i rozstrzygnięcia skargi zagadnienie składania sprawozdań przez podmioty, które są wpisane do prowadzonego rejestru a nie podjęły w okresie rozliczeniowym lub nie prowadzą działalności w zakresie zbierania odpadów. Zgodzić się trzeba w tym względzie z organami obu instancji, że w ustawie brak jest przepisu zwalniającego w takim przypadku z obowiązku złożenia sprawozdania. W tym względzie niewiele wnosi powoływane przez skarżącą pismo Departamentu Gospodarki Odpadami Ministerstwa Środowiska z dnia [...] r. (k. 7 akt adm.) skoro zawarty w nim pogląd, że w takiej sytuacji podmiot ujawniony w rejestrze może złożyć zamiast sprawozdania jedynie informację o nieodebraniu odpadów z terenu gminy w danym kwartale nie znajduje żadnego potwierdzenia w treści przepisów ustawy.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w całej rozciągłości podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 55/14, że wykładnia taka jest błędna i w sposób nieuzasadniony rozszerza zakres stosowania przepisów o charakterze sankcyjnym, co zasadnie zarzuca strona skarżąca.
Ponieważ obowiązujące przepisy nie definiują pojęcia "przedmiotu odbierającego odpady komunalne" o jakim mowa w art. 9n ust. 1 ustawy to jak stwierdził WSA w Gliwicach w powyższym wyroku "konieczne jest tu więc dokonanie wykładni językowej wspomnianego pojęcia. Określenie "odbierający" stanowi imiesłów przymiotnikowy czynny wyrazu "odbierać". Określa on podmiot zdania jako wykonawcę innej czynności, równoczesnej z czynnością orzeczenia zdania. Zatem będzie ono równoważne z określeniem "ten który odbiera". Uzasadnione jest więc stwierdzenie, iż użyte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku określenie "podmiot odbierający" będzie równoważne z określeniem "podmiot, który odbiera" odpady komunalne. Zatem przepis art. 9n ustawy odnosi się do podmiotów, które faktycznie odbierają (w danym okresie sprawozdawczym) odpady od właścicieli nieruchomości".
Bez wątpienia wpis do rejestru, o którym mowa w art. 9c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie może skutkować uznaniem wpisanego tam podmiotu jako "odbierającego odpady". Rejestr powyższy stanowi jedynie formę ułatwienia prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Wpis do niego skutkuje tym, iż zbędne jest przeprowadzanie przez organy administracji postępowania wyjaśniającego, podczas którego ustalana jest zdolność przedsiębiorcy do prowadzenia zamierzonej działalności (por. D. Wałkowski, 10 problemów prawnych związanych z nowym systemem gospodarowania odpadami komunalnymi [w] Prawo i środowisko z 2011 r. nr 4, s. 72-80).
Do podobnych wniosków prowadzi wykładnia celowościowa art. 9n w związku z art. 9x ustawy. Ustawodawca pragnąc zapewnić realizację obowiązków przez przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości dokonał swego rodzaju "penalizacji" zachowań stojących w sprzeczności z podstawowymi zasadami gospodarowania odpadami komunalnymi. Należą do nich prowadzenie działalności bez dokonania wpisu do rejestru, mieszanie selektywnie zebranych odpadów komunalnych, składanie nierzetelnych sprawozdań, czy wreszcie składanie prawem wymaganych sprawozdań z niedochowaniem terminu. Takie zachowanie będzie skutkować nałożeniem kary pieniężnej. Posługując się wykładnią celowościową należy tak interpretować przepisy, aby osiągnąć cel ustanowiony przez ustawodawcę. W rozpatrywanej sprawie celem tym jest bez wątpienia wymuszenie na przedsiębiorcach prowadzących działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości postępowania zgodnego z prawem.
Niczym nieuzasadnione jest więc stosowanie powyższych przepisów wobec podmiotów, które takiej działalności nie prowadzą. Wymaganie od tych ostatnich składania sprawozdań, o których mowa w art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach a w konsekwencji wymierzanie kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ustawy stanowi w opinii Sądu niedopuszczalną wykładnię rozszerzającą przepisów o charakterze sankcyjnym.
Takie też stanowisko, co do braku obowiązku składania sprawozdań w przypadku gdy przedsiębiorca w okresie sprawozdawczym faktycznie nie odbierał odpadów komunalnych, zajął WSA w Warszawie w powołanym przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie sądowej wyroku z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt WSA/Wa 2694/13.
W świetle powyższego należało przyjąć, że skoro nie zostało wykazane a nawet nie było podnoszone, iż skarżąca w II kwartale [...] r. odbierała odpady od właścicieli nieruchomości na terenie gminy L., to nie miała ona obowiązku przekazania kwartalnego sprawozdania o jakim mowa w art. 9n ustawy. W konsekwencji nie było też podstaw do nałożenia na nią kary pieniężnej na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy.
Zaskarżona decyzja została zatem wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 9n ust. 1 i art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co skutkuje jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.).
Biorąc pod uwagę, że jak naprowadzono wyżej, przepisy ustawy o utrzymaniu czystości nie są jednoznaczne co do obowiązku składania "sprawozdań zerowych" Sąd nie znalazł podstaw do przyjęcia, iż naruszenie ww. przepisów tej ustawy miało charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czego domagała się skarżąca. Niezrozumiałe jest przy tym uznanie w związku z tym żądaniem przepisu art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy za przepis prawa materialnego. Brak jest też podstaw do przyjęcia, że dla końcowego załatwienia sprawy której dotyczy skarga, niezbędne jest również uchylenie przez Sąd decyzji organu pierwszej instancji. Przy ponownym rozpoznaniu odwołania SKO wyda bowiem decyzję opartą na treści art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania w tej instancji.
W świetle powyższego bez znaczenia dla rozstrzygnięcia skargi miała ocena zaskarżonej decyzji pod kątem rozbudowanych w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Sygnalizacyjnie jedynie należy stwierdzić, że zarzutów tych Sąd w większości nie podziela. Jak już bowiem stwierdzono wyżej rozstrzygnięcie sprawy uzależnione było w jej stanie faktycznym od wykładni przepisów prawa materialnego. Nie było bowiem kwestionowane, że skarżąca pomimo ujawnienia w rejestrze faktycznie w II kwartale [...] r. nie odbierała odpadów na terenie Gminy L.. W konsekwencji nie wiadomo co w sprawie należałoby jeszcze w stanie faktycznym wyjaśnić, wykazać i ustalić, a tylko wówczas za zasadne byłoby postawienie wyartykułowanych zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 kpa. Na potrzebę wyjaśnienia konkretnych okoliczności faktycznych nie wskazano też w uzasadnieniu skargi. Zupełnie niezrozumiały w stanie faktycznym sprawy jest też zarzut naruszenia art. 68 § 1 kpa. Nie został on też w ogóle uzasadniony.
Ogólnie Sąd ocenia krytycznie formułowanie w środkach odwoławczych zarzutów nie mających w stanie prawnym i faktycznym sprawy istotnego czy też żadnego wpływu na wynik sprawy, co miało miejsce w rozpatrywanej skardze.
W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 i art. 211 tej ustawy oraz § 2 i § 6 pkt 3 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz... (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).