Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 15 lutego 2023 r. nr SKO.PSŚ/41.5/155/2023/1402/, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania O. S. (dalej – Skarżąca, Wnioskodawczyni), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. (dalej – organ I instancji) z dnia 27 grudnia 2022 r. nr [...] odmawiającą przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Prezydent Miasta decyzją z dnia 27 grudnia 2022 r., po rozpoznaniu wniosku Skarżącej, odmówił przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad córką N. S. W jej uzasadnieniu wskazano, że Skarżąca nie spełnia warunku, o których mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm. - dalej u.ś.r.). Mianowicie z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wynika od kiedy istnieje niepełnosprawność córki Wnioskodawczyni.
W odwołaniu z dnia 11 stycznia 2023 r. Wnioskodawczyni zanegowała decyzję organu I instancji. Podniosła w nim, że uzależnianie świadczenia pielęgnacyjnego od daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki jest niezgodne z Konstytucją RP.
Kolegium decyzją z dnia 15 lutego 2023 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.
W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy oraz obowiązujący stan prawny w zakresie świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie organ odwoławczy wyraził pogląd – opierając się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K 38/13 – że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż w okresie określonym w art. 17 ust. 1b u.ś.r., kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności, a tym samym nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia.
Następnie Kolegium wyraziło pogląd, że podstawą dla przyznania świadczenia jest wykazanie, że wnioskodawca sprawuje stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i jest jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo – skutkowy. Tymczasem, w ocenie Kolegium, zakres opieki sprawowanej przez Skarżącą nie przekracza obowiązku alimentacyjnego jaki spoczywa na rodzicach względem dzieci. Jak bowiem ustalono, Skarżąca pomaga córce w myciu, ubieraniu się, zmianie opatrunków, zmianie cewnika, sprząta pokój i łazienkę, a co drugi dzień uczęszcza z nią na dializy. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że z wywiadu środowiskowego wynika, że córka Skarżącej samodzielnie porusza się w obrębie pokoju i nie potrzebuje pomocy przy spożywaniu posiłków. W tej sytuacji, w opinii Kolegium, nic nie stoi na przeszkodzie, aby podjęła ona zatrudnienie w niepełnym wymiarze pracy.
Według Kolegium, Wnioskodawczyni może czynności opiekuńcze wykonywać rano (przed wyjazdem do pracy), bądź po południu po powrocie z pracy, bowiem zajmują one kilka godzin. Ponadto w zaskarżonej decyzji wyrażono stanowisko, że nie zachodzi potrzeba, aby Skarżąca towarzyszyła w dializach swej córce, skoro jest ona osobą młodą i sprawną intelektualnie. Alternatywnie zasygnalizowano możliwość usystematyzowania godzin odbywania dializ, co pozwoliłoby Wnioskodawczyni na przeznaczenie pozostałej części dnia na wykonywanie pracy zarobkowej.
W tej sytuacji Kolegium zdecydowało o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego.
W skardze z dnia 2 marca 2023 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Wnioskodawczyni zanegowała decyzję Kolegium i wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W dalszej części Wnioskodawczyni oświadczyła, że stan zdrowia jej córki w ciągu ostatniego miesiąca uległ pogorszeniu. Otóż w lutym 2023 r. została jej usunięta druga nerka, co znacznie ją osłabiło. Obecnie wymaga wsparcia podczas poruszania się. Ponadto trzy razy tygodniowo córka podawana jest hemodializie, w czasie której towarzyszy jej Skarżąca. Dodatkowo Skarżąca wskazała, że przygotowuje córce dietetyczne jedzenie, zmienia opatrunki, wykonuje zastrzyki, pomaga w ubieraniu się i czynnościach higienicznych, a także kupuje i podaje leki. Podkreśliła również, że kontroluje szczelność cewnika – za pośrednictwem którego odbywa się hemodializa. Jego pęknięcie - jak stwierdziła Skarżąca - wywołuje krwawienie, a w konsekwencji zagraża życiu jego córki.
Dlatego też każdy tego typu przypadek wymaga natychmiastowej interwencji lekarskiej. Nadmieniła, że takie sytuacje miały miejsce kilkukrotnie. W opinii Wnioskodawczyni, przedstawione okoliczności świadczą o tym, że jej córka musi być nieustanie pod jej opieką, co wyklucza podjęcie przez nią zatrudnienia.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 17 u.ś.r. Zgodnie z jego ust. 1 pkt 4, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.
W niniejszej sprawie Kolegium odmówiło Skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia uznając, że zakres opieki jakiej wymaga jej córka, nie uniemożliwia podjęcia przez Skarżącą jakiejkolwiek aktywności zawodowej. W konsekwencji stwierdzono, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.
Wypada w tym miejscu wskazać, iż samo posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (czy orzeczenia o niezdolności do samodzielnej egzystencji) nie przesądza automatycznie, że każdy, zajmujący się osobą legitymującą się takim orzeczeniem, sprawuje opiekę, która uniemożliwia zatrudnienie. Na tej samej zasadzie należy przyjąć, że orzeczenie to automatycznie nie oznacza istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy a sprawowaniem opieki nad bliską osobą niepełnosprawną. W tym kontekście w ramach oceny zasadności wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego istotnego znaczenia nabiera zbadanie zakresu opieki sprawowanej nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że w ramach tego badania organ nie powinien dokonywać oceny zasadności wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ani formułować dodatkowych wymagań jakie spełniać ma niepełnosprawny (np. wymogu aby był osobą leżącą).
W kontekście przywołanego powyżej wymogu zbadania zakresu sprawowanej opieki wskazać należy, że w przepisach u.ś.r. nie zdefiniowano wprost na czym jej sprawowanie miałoby polegać. Niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wywieść można, że opieka taka, aby uzasadniać przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, musi być stała lub długoterminowa. Sprawowana opieka ma być stała w sensie trwałości, zaś długotrwała w sensie rozciągłości w czasie, której zakres jest wyznaczony niepełnosprawnością danej osoby niepełnosprawnej. Jednocześnie nie musi to być opieka całodobowa. Nie może też budzić wątpliwości, że zakres opieki wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby, która tej opieki wymaga, a także jej potrzebami, wynikającymi z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń, co jednak, jak już wcześniej wskazano, nie może prowadzić do podważania przez organ, rozpatrujący wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, treści orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Nie można zatem oprzeć odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na stwierdzeniu, że niepełnosprawny nie wymaga opieki, na której konieczność sprawowania wskazał organ wydający orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Mając to na uwadze przyjąć należy, że Kolegium przedwcześnie przyjęło, że nie istnieje bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem przez Skarżącą zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawną córką. Zgodzić się co prawda należy, że niektóre z wymienionych czynności, jak związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jednak już wspomaganie w czynnościach życia codziennego (przygotowywanie posiłków, pomoc w kąpieli i ubieraniu) może skutkować koniecznością rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Dodać to tego należy wskazywaną przez Skarżącą pomoc przy poruszaniu się i konieczność permanentnego monitorowania, czy nie doszło do pęknięcia cewnika, przez który prowadzona jest hemodializa, a z czym wiąże się krwawienie i zagrożenie życia córki.
Zależy to jednak od częstotliwości dokonywania tych czynności, pór dnia, w których muszą być dokonywane oraz wymiaru czasu, jakiego wymaga ich dokonywanie. Nie bez znaczenia jest także to, które z tych czynności niepełnosprawny jest w stanie wykonywać samodzielnie. W tym zakresie jednak organy nie poczyniły wystarczających ustaleń oraz nie zgromadziły pełnego materiału dowodowego. Mianowicie nie ustalono dokładnie jakiego rodzaju czynności podejmowane są przez Skarżącą w ramach sprawowanej opieki. Nie ustalono ponadto ich częstotliwości, wymiaru zaangażowanego czasu, czy pór dnia, w których są podejmowane. Wszystkie te braki nie zostały dostrzeżone przez Kolegium. W konsekwencji organ ten przedwcześnie uznał, że czynności podejmowane przez Skarżącą nie są na tyle angażujące, aby nie mogła ona podjąć choćby częściowego zatrudnienia.
Ponadto kryterium nie podejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z niego nie można rozumieć jako wymogu opieki sprawowanej przez 24 godziny na dobę i tym samym jako wymóg przebywania przez ten czas w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej i zajmowania się przez ten czas tą osobą. Nie sposób także pominąć, że nie tylko wymiar czasu, ale także wysiłek związany z poszczególnymi czynnościami, a nawet ich kumulacja z czynnościami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa domowego (realizowanymi wyłącznie przez opiekuna) może decydować o tym, czy poza sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą jej opiekun może podejmować zatrudnienie. Wymaga to jednak każdorazowo szczegółowego ustalenia zakresu sprawowanej opieki, jak i gotowości do jej świadczenia, w tym nie można tutaj z góry pomijać uwarunkowań osobistych zarówno opiekuna, jak i osoby niepełnosprawnej, w tym wszystkich jej schorzeń i ich oddziaływania na codzienne funkcjonowanie.
W zaistniałej sytuacji, należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z tego też względu w ramach ponownie prowadzonego postępowania – w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm. - dalej p.p.s.a.) - organ I instancji uwzględni stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji dokona niebudzących wątpliwości ustaleń stanu faktycznego związanych z zakresem sprawowanej przez Skarżącą opieki, uwzględniając schorzenia niepełnosprawnej osoby. Organ ustali dobowy wymiar czasu sprawowanej opieki, częstotliwość działań podejmowanych przez Skarżącą w ramach sprawowanej opieki z zaznaczeniem tych czynności, których niepełnosprawna osoba nie byłaby w stanie dokonać samodzielnie bez pomocy Skarżącej lub których dokonanie byłoby znacznie dla niej utrudnione.
Następnie organ dokona ponownej oceny wniosku Skarżącej i całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, badając czy stan faktyczny sprawy pozwala na przyznanie Skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia, wypowiadając się również w kwestii istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją (niepodejmowaniem) z zatrudnienia.
Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
O kosztach postępowania nie orzeczono, ponieważ Skarżąca, zwolniona z mocy ustawy od kosztów sądowych i działająca osobiście, nie wykazała aby w związku ze sprawą poniosła wydatki niezbędne do celowego dochodzenia swych praw (art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.).