Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 3 listopada 2022 r. znak: SKO.PSŚ/41.5/2998/2022/15809 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Prezydenta Miasta T. (dalej "organ pierwszej instancji") z dnia 9 września 2022 r. nr [...] odmawiającą przyznania A.B. (dalej "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Powyższa decyzja Kolegium zapadła w następującym stanie sprawy.
Decyzją z dnia 9 września 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią. Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 390; dalej "u.ś.r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie została spełniona przesłanka warunkująca przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynikająca z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Wprawdzie babcia skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednakże na podstawie zgromadzonej dokumentacji nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności.
Skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego skoro osoba nad którą jest sprawowana opieka nie dysponuje orzeczeniem, z którego wynikałoby, iż jej niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.
Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji, domagając się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu odwołania opisała swoją sytuację rodzinną i sytuację zdrowotną swojej babci. Skarżąca wskazała, że jest jedyną osobą, która może sprawować opiekę nad niepełnosprawną babcią oraz szczegółowo zrelacjonowała przebieg sprawowanej przez nią opieki.
Kolegium decyzją z dnia 3 listopada 2022 r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo powołał się na art. art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., K 38/13. Jednakże wskazane uchybienie nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia sprawy, bowiem nie zostały spełnione warunki wynikające z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Skarżąca nie jest osobą w pierwszej kolejności zobowiązaną do sprawowania opieki nad niepełnosprawną babcią. Osobą taką jest jej córka, a okoliczność, że nie jest w stanie sprawować opieki nad swoją matką, a babcią skarżącej, pozostaje bez wpływu na ustalenie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium podkreśliło, że tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powodowałoby zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnionym w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki.
Skarżąca wniosła skargę na decyzję Kolegium nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Szczegółowo opisała swoją sytuację rodzinną, stan zdrowia niepełnosprawnej babci oraz jej córki, a także zakres sprawowanej opieki nad babcią. Do skargi załączyła oświadczenie z dnia 7 grudnia 2022 r., karty wypisowe i informacyjne leczenia szpitalnego córki babci oraz zaświadczenie kuratora sądowego. Podkreśliła, że Kolegium orzekając w sprawie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie uwzględniło zasady sprawiedliwości społecznej. Ponadto niewyczerpująco zbadało, czy córka babci jest w stanie wywiązać się z ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego i nie wzięło pod uwagę faktu rzeczywistego, stałego i bezpośredniego sprawowania przez skarżącą opieki nad babcią.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
W tym miejscu wskazać należy, że Kolegium prawidłowo skorygowało błąd organu pierwszej instancji co do podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na wiek powstania niepełnosprawności babci skarżącej. Organ odwoławczy powołując się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104) uznał, że moment powstania u babci skarżącej niepełnosprawności nie może stanowić negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Kolegium stwierdziło natomiast, że w sprawie występuje inna okoliczność uniemożliwiająca przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną babcię, albowiem żyje córka babci, na której w pierwszej kolejności ciąży obowiązek alimentacyjny, a która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Wskazać należy, że zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego i krąg podmiotów uprawnionych do jego uzyskania zostały określone w art. 17 u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W myśl natomiast art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
- 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne zostało powiązane z obowiązkiem alimentacyjnym osoby ubiegającej się o świadczenie wobec osoby pozostającej pod jej opieką. Pojęcie "obowiązku alimentacyjnego" należy przy tym odnosić do uregulowań ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 z późn. zm.; dalej "k.r.o.").
Przepisy k.r.o. określają krąg podmiotów obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym. W szczególności należy przywołać art. 128 k.r.o. i art. 129 § 1 k.r.o. W myśl tej pierwszej regulacji obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Stosownie zaś do art. 129 § 1 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi.
Skarżąca jest w stosunku do osoby nad którą sprawuje opiekę (babci) krewną w linii prostej, jednakże nie jest z nią spokrewniona w stopniu pierwszym. Osobą spokrewnioną w stopniu pierwszym jest córka babci. Zatem skarżąca nie jest zobowiązana alimentacyjnie względem swojej babci w pierwszej kolejności z uwagi na to, że żyje jej córka. Z tego względu do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babcią konieczne jest spełnienie przesłanek z art. 17 ust. 1a u.ś.r. Z regulacji tej wynika, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Córka babci nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Okoliczność zaś, że jest osobą schorowaną i posiada zaświadczenia lekarskie potwierdzające jej schorzenia nie jest równoznaczna z legitymowaniem się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie ma także znaczenia, czy jest ona w stanie ze względu na swój stan zdrowia wypełnić we właściwy sposób obowiązek alimentacyjny wobec matki. W świetle art. 17 ust. 1a u.ś.r. decydujące jest posiadanie przez nią orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Odnośnie interpretacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. odwołać się należy do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA") wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 14 listopada 2022 r., (I OPS 2/22, opubl. w internetowej bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"), zgodnie z którym warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.).
NSA w przyjętej uchwale wskazał m. in., że w kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia u.ś.r. ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek, odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. W motywach uchwały wskazano nadto, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela.
Stanowisko zajęte we wskazanej wyżej uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych, co wynika z treści art. 269 § 1 p.p.s.a. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony NSA (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2019 r., I FSK 116/17, opubl. w CBOSA).
W związku z tym Sąd, będąc związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa materialnego wyrażoną we wskazanej wyżej uchwale, stwierdza, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad babcią tj. osoba nad którą skarżąca sprawuje opiekę (babcia) posiada krewną spokrewnioną z nią w pierwszym stopniu (córkę), która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niewypełnianie obowiązku opieki przez krewnych pierwszego stopnia, niezależnie od przyczyn tego stanu rzeczy, nie jest przesłanką ustawową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dalszym krewnym osoby wymagającej opieki. Decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest ani decyzją uznaniową, ani też wydawaną w oparciu o tzw. zasady współżycia społecznego, lecz jest decyzją ściśle uzależnioną od konkretnej regulacji prawnomaterialnej (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2022 r., I OSK 1657/21, opubl. w CBOSA).
Z wyżej przedstawionych przyczyn decyzja organu odwoławczego nie narusza prawa materialnego, w szczególności przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 1a u.ś.r. W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.