Uzasadnienie
Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] r., znak [...], działając na podstawie art. 104 i 105 §1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm. – dalej k.p.a.), w związku z art. 88 ust. 1 pkt 1, ust. 2, art. 89 ust. 1, ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 55 z późn. zm. – dalej u.o.p.), w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. z 2017 r., poz. 1330),
I. umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew, w części dotyczącej usunięcia przez A w Z., bez wymaganego zezwolenia, modrzewia o obwodzie pnia 136 cm mierzonego na wysokości 5 cm od gruntu i najmniejszej średnicy pnia wynoszącej 36 cm, rosnącego na działce 1 położonej w Z. przy ul. [...];
II. wymierzył A w Z. administracyjną karę pieniężną w wysokości 7.285,00 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 3 szt. drzew z gatunku czeremcha, które rosły w Z. przy ul. [...] na działce nr 1, stanowiącej własność A w Z.. Wykaz drzew, które usunięto bez wymaganego zezwolenia, wraz z danymi do obliczenia administracyjnej kary pieniężnej, przedstawia tabela.
W uzasadnieniu podano m. in., że na zieleńcu przed budynkiem A w Z. przy ul. [...] po wyciętych drzewach pozostały trzy pnie oraz puste miejsce z naruszonym gruntem, powstałe prawdopodobnie po wykarczowaniu pnia z korzeniami. Po dokonaniu obmiaru obwodów dwóch mniejszych pni na wysokości 5 cm od gruntu stwierdzono, że obwody przekraczają 50 cm i wynoszą odpowiednio 112 cm i 130 cm. Za budynkiem [...] odnaleziono pień wykarczowanego drzewa. Na podstawie złożonych obok pnia gałęzi stwierdzono, że wycięte drzewa to czeremchy oraz modrzew. Usunięcie przedmiotowych drzew wymagało uzyskania zezwolenia. Do Organu wpłynęło pismo Prezesa A w Z. z dnia 16 czerwca 2019 r., w którym potwierdzono, że usunięcia modrzewia dokonali strażacy w dniu 15 maja 2019 r., którzy po zgłoszeniu konieczności wycinki tego drzewa na numer alarmowy, zostali zadysponowani do tej akcji przez dyspozytora Systemu Powiadomienia Ratunkowego.
Stąd Organ postanowił umorzyć postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie usunięcia bez wymaganego zezwolenia modrzewia j.w. Na podstawie zebranego materiału ustalono, że wycinki modrzewia dokonano w dniu 15 maja 2019 r., tj. w środę, natomiast czeremchy zostały wycięte w sobotę 18 maja 2019 r. Pomiędzy tymi dniami były dni robocze, w których Urząd Gminy funkcjonował i można było zgłosić konieczność usunięcia 3 szt. czeremch. Zgłoszenia można było dokonać na piśmie, a nawet telefonicznie, jak to się czyni w pilnych przypadkach. Jednakże takie zgłoszenie nie wpłynęło do Organu. Konieczności usunięcia czeremch nie zgłoszono na telefon alarmowy 998, jak to miało miejsce w przypadku modrzewia. Decyzję o wycince drzew podjął Prezes A Z. Wycinka czeremch nie odbyła się więc w stanie wyższej konieczności. Obfite opady deszczu i silny wiatr, o których pisze strona w piśmie z dnia 16 czerwca 2019 r. mogłyby faktycznie spowodować destabilizację drzew i ich pochylenie, jednak w takim przypadku ziemia wokół pni drzew powinna być naruszona, a system korzeniowy częściowo odkryty.
Nic takiego nie stwierdzono podczas oględzin dokonanych w dniu 20 maja 2019 r. i 30 maja 2019 r. Zgodnie z oświadczeniem strony korony czeremch zostały uszkodzone w czasie wycinki modrzewia w dniu 15 maja 2019 r., zwisały z nich konary i stanowiły zagrożenie. Takie zagrożenie można było zlikwidować poprzez przycinkę uszkodzonych i zwisających konarów. Biorąc pod uwagę miejsce, gdzie te drzewa rosły oraz stwierdzone wypróchnienia na dwóch pniach, widoczne na zdjęciach z oględzin, należy stwierdzić, że strona uzyskałaby zezwolenie na usunięcie tych drzew, gdyby z takim wnioskiem wystąpiła. Stwierdzone wypróchnienia w kłodach drzew świadczą o tym, że te drzewa nie znajdowały się w dobrym stanie zdrowotnym, dlatego strona uzyskałaby zwolnienie z opłaty.
W odwołaniu od ww. decyzji A w Z. wniosła o zmianę pkt. II przedmiotowej decyzji i orzeczenie w II instancji co do istoty sprawy. Decyzji zarzucono naruszenie:
- — art. 89 ust. 7 u.o.p., poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż okoliczności sprawy wskazywały na wystąpienie stanu wyższej konieczności, co jest poparte oświadczeniami osób złożonymi do akt sprawy;
- — art. 6 i art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób nierespektujący zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, wyrażające się zwłaszcza w wybiórczym lub niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa oraz w powierzchownej i niekonsekwentnej ocenie zebranego materiału dowodowego;
- — art. 35 i 36 k.p.a., poprzez prowadzenie sprawy przez 5 miesięcy, bez powiadomienia o przyczynach tak długiego prowadzenia postępowania;
- — art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, polegający na braku rzetelnego i spełniającego wymogi procedury uzasadnienia okoliczności dowodowych stanowiących podstawę do wydania decyzji, w szczególności ustalenia rzeczywistych okoliczności dokonania wycinki drzew;
- — art. 10 k.p.a., poprzez dokonanie czynności administracyjnych bez udziału strony w dniu 20 maja 2019 r. i wykonanie oględzin na terenie posesji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku – Białej (dalej SKO) decyzją z dnia [...]r., nr [...], działając na podstawie m. in. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu podano m. in., że nie wystąpiły żadne okoliczności, które uzasadniałyby podjęcie wycinki w stanie wyższej konieczności. Rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, ustalenia te organ odwoławczy zaakceptował.
Skargę na powyższą decyzję złożyła A w Z. zarzucając naruszenie:
- — art. 88 u.o.p., poprzez uznanie przez organy I i II instancji, że na wycięte drzewa wymagana była zgoda z uwagi na to, że były to drzewa owocowe, a organy w żaden sposób nie wykazały, że teren na którym rosły to teren zieleni;
- — art. 89 ust. 7 u.o.p., poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż okoliczności sprawy wskazywały na wystąpienie stanu wyższej konieczności, co jest poparte oświadczeniami osób złożonymi do akt sprawy;
- — art. 6 i art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób nierespektujący zasady praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, wyrażające się zwłaszcza w wybiórczym lub niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa oraz w powierzchownej i niekonsekwentnej ocenie zebranego materiału dowodowego;
- — art. 35 i 36 k.p.a., poprzez prowadzenie sprawy przez organ I instancji przez 5 miesięcy, bez powiadomienia o przyczynach oraz w okresie ponad miesiąca przez organ II instancji;
- — art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, polegający na braku rzetelnego i spełniającego wymogi procedury uzasadnienia okoliczności dowodowych, stanowiących podstawę do wydania decyzji, w szczególności ustalenia rzeczywistych okoliczności dokonania wycinki drzew,
- — art. 10 k.p.a., poprzez wykonanie czynności administracyjnych bez udziału strony w dniu 20 maja 2019 r. i wykonanie oględzin na terenie posesji.
Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta oraz zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podano m. in., że organ I instancji stwierdził, iż wycinki dokonano na tzw. terenach zieleni. Jako jedyny dowód załączył wydruk z portalu Google z 2012 roku, zamiast potwierdzić ten fakt dokumentami takimi jak plan zagospodarowania przestrzennego. Organ nie dokonał tego ponieważ nieruchomość, na której doszło do wycinki znajduje się w planie jako "D4U", czyli działka na cele działalności usługowej i w żaden sposób nie jest określone, które miejsca mają być tzw. terenami zieleni. Organ w żaden sposób nie wykazał, że wycięte drzewa znajdowały się na tzw. terenach zieleni, nie powinien w tej sprawie prowadzić postępowania, ponieważ wycinka drzew owocowych na terenach prywatnych może nastąpić bez zezwolenia. Wycinka drzew nastąpiła z uwagi na realne stwarzanie przez te drzewa zagrożenia dla życia i zdrowia przebywających w tym rejonie osób. Pierwsze zgłoszenia polegały na stwierdzeniu, że drzewa posiadają połamane gałęzie, a wycinka nastąpiła dopiero po tym, jak w nocy z piątku na sobotę, po ulewnych deszczach i silnym wietrze, jedno z drzew przewróciło się.
W tym przypadku nie można było czekać na złożenie dokumentacji do Urzędu Gminy do poniedziałku, ponieważ doszło faktycznie do zagrożenia zdrowia i życia ludzkiego. Należy także zaznaczyć, że A została powołana do ratowania życia i zdrowia.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd rozpoznawał sprawę w zakresie, w jakim nałożono karę pieniężną na stronę, gdyż tego rozstrzygnięcia dotyczyło odwołanie i skarga. Wynika to z rubrum wyroku, gdzie jednoznacznie wskazano, że przedmiotem rozpoznania była kwestia nałożenia kary pieniężnej j.w. Decyzja organu I instancji w części umarzającej postępowanie administracyjne nie została zaskarżona, zatem kwestie te nie były i nie będą przedmiotem analiz Sądu w dalszej części uzasadnienia. W tym zakresie decyzja stała się ostateczna.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Zgodnie z art. 83 ust. 1 u.o.p. usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek wskazanych tam podmiotów.
Z kolei według art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną m. in. za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia. W świetle art. 88 ust. 10 u.o.p. przepisu ust. 1 nie stosuje się do drzew i krzewów, o których mowa w art. 83f ust. 1 pkt 1-3 i 3b-15.
Wskazać należy, że zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usuniecie drzew i krzewów czeremcha została wymieniona, jako gatunek drzewa wymagający uzyskania zezwolenia na jego usunięcie.
Jak przyjmuje się zasadnie w orzecznictwie stan wyższej konieczności, o którym mowa w art. 89 ust. 7 u.o.p., uzasadniający natychmiastowe usunięcie albo zniszczenie drzewa lub krzewu albo uszkodzenie drzewa i zwalniający z obowiązku poniesienia administracyjnej kary pieniężnej, musi być stanem nagłym i stwarzającym na tyle poważne zagrożenie dla dóbr prawnych o wyższej wartości niż drzewa lub krzewy (np. życie lub zdrowie ludzkie), że nie można oczekiwać na przybycie uprawnionych służb lub na uzyskanie odpowiedniego zezwolenia właściwego organu (np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Rz 1264/18). Samo przekonanie strony skarżącej o niebezpieczeństwie nie uzasadnia wycięcia drzewa bez uzyskania stosownego zezwolenia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Bk 86/18).
Jednocześnie, skoro w ustawie o ochronie przyrody przewidziana została możliwość odstąpienia od wymierzania kary albo umorzenia wymierzonej kary - to nie będą miały zastosowania przepisy k.p.a. regulujące tą kwestię, w myśl zasady lex specialis derogat legi generali.
SKO w odpowiedzi na skargę podnosi m. in., że strażacy już w dniu 15 maja 2019 r. musieli być świadomi, iż czeremchy są zniszczone, konary połamane i zagrażające przechodniom stojącym na parkingu samochodom. Ponadto drzewa te w takim stanie były przez 3 dni, a mieszkańcy Z. zgłaszali zagrożenie w dniach 16 i 17 maja 2019 r. Pomimo to nie podjęto stosownych działań, takich jak poinformowanie Wójta Gminy C. o konieczności usunięcia drzew w trybie pilnym, nie dokonano też zgłoszenia zagrożenia na numer alarmowy. Ponadto członkowie A mogli również dokonać właściwego zabezpieczenia terenu do czasu dokonania zgłoszenia.
Organ I instancji z kolei pisał, że "Takie zagrożenie można było zlikwidować poprzez przycinkę uszkodzonych i zwisających konarów." Z drugiej jednak strony organ ten dalej zauważył, że było to miejsce dostępne dla ludności oraz potwierdził "wypróchnienia na dwóch pniach, widoczne na zdjęciach z oględzin". Pisze: "Stwierdzone wypróchnienia w kłodach drzew świadczą o tym, że te drzewa nie znajdowały się w dobrym stanie zdrowotnym".
Faktem jest, że początkowo, w dniu 15 maja 2019 r. usunięto jedynie modrzew, a czeremchy dopiero w dniu 18 maja 2019 r. Należy mieć jednak na uwadze, że nawet zdaniem organów drzewa te nie znajdowały się w dobrym stanie zdrowotnym, będąc częściowo spróchniałe i to w kłodach. Drzewo takie (o ile jego stan faktycznie jest zły) może w niesprzyjających okolicznościach (które nawet trudno przewidzieć, jak np. porywisty wiatr) złamać się i doprowadzić do uszkodzenia ciała, a nawet zgonu człowieka. W tego rodzaju sytuacjach trudno w sposób racjonalny uzasadniać pierwszeństwo dochowania formalnych procedur urzędowych, kosztem zagrożenia życia lub zdrowia ludzkiego, negując wystąpienie stanu wyższej konieczności.
Nawet jeśli drzewa te nie zostały usunięte wraz z modrzewiem, czyli 15 maja 2019 r., to należało mieć na uwadze istnienie zagrożenia także w dniu 18 maja 2019 r. i stwierdzone przez sam organ interwencje mieszkańców niemal bezpośrednio poprzedzające wycinkę. W szczególności nie ustalono, czy rozmaite obowiązki zawodowe i służbowe osoby decyzyjnej w A, związane z codzienną działalnością Straży, niekiedy bardzo pilne, pozwalały na dokonanie stosownego zgłoszenia organowi przed wycinką. Od momentu interwencji mieszkańców w tej sprawie do momentu usunięcia czeremch minęło niewiele czasu.
Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.
Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (w zaskarżonym zakresie dotyczącym wyłącznie nałożenia kary pieniężnej) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.
Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania, w tym co do terminów załatwiania spraw, oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W razie wątpliwości, czy stwierdzone wypróchnienia drzew były już tak dalece posunięte, że stanowiły zagrożenie dla ludzi lub mienia, należy ewentualnie zasięgnąć opinii rzeczoznawcy.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (291,40 zł) Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
Zarządzenie
- 1. odnotować uzasadnienie.
- 2. Odpis wyroku wraz z uzasadnieniem przesłać organowi i Skarżącemu z pouczeniem o prawie, terminie i sposobie wniesienia skargi kasacyjnej.
- 3. Kal. 30 dni.
Gliwice, dn. 18 sierpnia 2020 r.
Sędzia WSA Artur Żurawik