Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta J. odmówił A.M. (dalej: skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad bratankiem A,M,.
W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z dnia 21 listopada 2019 r. skarżąca zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad bratankiem, dla którego została ustanowiona rodziną zastępczą, a który legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności z dnia [...] r., wydanym do dnia [...] r. Z orzeczenia tego wynika, że bratanek wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności, stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Dalej organ wskazał na art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wyjaśniając, że na stronie nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem bratanka, który jest krewnym trzeciego stopnia w linii bocznej. Nadto wskazał na przepis art. 41 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej i wyjaśnił, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.
W odwołaniu skarżąca wyraziła niezadowolenie z powyższej decyzji. Wskazała, że od 2014 r. pełni rolę rodziny zastępczej dla bratanka. Opisała na czym polega jego niepełnosprawność oraz szczegółowo przestawiała jego stan zdrowia, akcentując, że sprawując nad nim opiekę nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, gdyż towarzyszy mu w szkole podczas przerw, podczas lekcji oraz dodatkowych zajęć. Wskazała, że do 2018 r. pobierała świadczenie pielęgnacyjne, które umożliwiało jej godne życie. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała orzeczenia sądów administracyjnych, wskazując, że wynika z nich możliwość rozszerzenia świadczenia pielęgnacyjnego na osoby będąca członkami rodziny, które nie są zobowiązane do alimentacji.
Jednak zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium nakreśliło dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczyło art. 17 od ust. 1 do ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, podkreślając, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 3) tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1111 z późn. zm.), przy czym zgodnie z art. 42 ust. 2 tej ustawy rodzinę zastępczą spokrewnioną tworzą małżonkowie lub osoba niepozostająca w związku małżeńskim, o których mowa w ust. 1, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka.
Według Kolegium z art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 42 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wynika jednoznacznie, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje spokrewnionej rodzinie zastępczej, którą mogą tworzyć jedynie małżonkowie lub osoby niepozostające w związku małżeńskim, będące wstępnymi lub rodzeństwem dziecka. Skarżąca nie spełnia natomiast tych wymagań, gdyż jest siostrą biologicznego ojca dziecka, zatem nie jest spokrewnioną rodziną zastępczą i z tego tytułu nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem bratanka.
W skardze na decyzję Kolegium skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że nie przysługuje jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.
W uzasadnieniu opisała na czym polega niepełnosprawność bratanka, zdiagnozowana w 2014 r., a potwierdzona w 2015 r. orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniem, że wymaga on stałej i długotrwałej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ponadto przedstawiła szczegółowe informacje dotyczące stanu zdrowia bratanka.
Zaakcentowała, że nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, gdyż z uwagi na stan zdrowia bratanka niejednokrotnie towarzyszy mu w szkole podczas przerw, podczas lekcji oraz dodatkowych zajęć.
Według skarżącej prawo do świadczenia alimentacyjnego może być poszerzone również na osoby będące członkami rodziny, ale nie zobowiązanymi do alimentacji, jeżeli są jedynymi, które mogą sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Natomiast zawężanie grupy uprawnionych do pomocy narusza konstytucyjną gwarancję równego traktowania wobec prawa, a alimentacja nie może być traktowana tylko jako realizacja ustawowego obowiązku. Skarżąca przytoczyła również fragment uzasadnienia wyroku WSA w Białymstoku z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt. II SA/Bk 776/10, zgodnie z którym "Prokonstytucyjna, systemowa i celowościowa interpretacja art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) uprawnia do wniosku, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje także osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad pełnoletnim członkiem jej rodziny legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny, gdy jednocześnie jest ona jedynym członkiem rodziny niepełnosprawnego mogącym się nim opiekować." Ponadto skarżąca przywołała orzeczenia sądów administracyjnych, w których według niej przyjęto zbliżone stanowisko.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2020 r. skarżąca podtrzymała stanowisko przedstawione w skardze akcentując znaczenie pomocy, jakiej udziela bratankowi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm.) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych powyżej kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, nie zaistniały nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone właściwie, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa.
W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. Stan faktyczny nie stanowi przy tym przedmiotu sporu, gdyż sporna jest jedynie jego ocena. W konsekwencji brak jest uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadnienia, a po szczegółowym zbadaniu akt administracyjnych poczynione ustalenia dotyczące stanu faktycznego Sąd przyjmuje jako własne.
Przedmiotem skargi jest decyzja odmawiająca przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem z uwagi na fakt, że skarżąca jako ciotka niepełnosprawnego dziecka nie spełnia wymogów określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111).
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy skarżącej, ustanowionej rodziną zastępczą dla swojego bratanka, przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania nad nim opieki. Nie stanowi przy tym sporu, że bratanek skarżącej legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym do dnia [...] r. (karta nr 44 akt administracyjnych), z którego wynika, że wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Ponadto prawomocnym postanowieniem z dnia [...] r. (sygn. akt. [...]) Sąd Rejonowy w J. III Wydział Rodzinny i Nieletnich postanowił pozbawić rodziców biologicznych bratanka skarżącej władzy rodzicielskiej nad nim i jednocześnie umieścił go w rodzinie zastępczej skarżącej, jako jego ciotki ojczystej (karta nr 47 akt administracyjnych).
Dla rozstrzygnięcia nakreślonego powyżej sporu koniecznym jest odniesienie się do treści art. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111). Przepis ten zawiera enumeratywne wyliczenie osób, które są uprawnione do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:
- 1) matce albo ojcu,
- 2) opiekunowi faktycznemu dziecka,
- 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,
- 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności
- - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W świetle przytoczonego powyżej przepisu do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wchodzą: matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka, osoba będąca rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz inne osoby, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca jest rodziną zastępczą dla swojego bratanka. Jednak, aby znajdować się w kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, musi posiadać status rodziny zastępczej spokrewnionej, co zgodnie z przytoczonym przepisem wymaga sięgnięcia do definicji zawartej w ustawie o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Jak natomiast stanowi art. 39 ust. 1 pkt. 1 a) tej ustawy rodzina zastępcza spokrewniona jest formą rodzinnej pieczy zastępczej, przy czym zgodnie z art. 41 ust. 2 ww. ustawy rodzinę zastępczą spokrewnioną tworzą małżonkowie lub osoba, niepozostająca w związku małżeńskim, u których umieszczono dziecko w celu sprawowania nad nim pieczy zastępczej, będący wstępnymi lub rodzeństwem dziecka.
W świetle powyższych przepisów nie budzi wątpliwości to, że skarżąca nie jest rodziną zastępczą spokrewnioną, gdyż nie jest ani wstępnym, ani rodzeństwem dla swojego bratanka, przez co nie znajduje się w kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.
Mając na względzie treści przywołanych i omówionych dotychczas przepisów organy kierując się treścią norm prawnych wynikających z tych przepisów, zobligowane były odmówić przyznania skarżącej wnioskowanego przez nią w realiach rozpoznawanej sprawy świadczenia pielęgnacyjnego. W powołanych przepisach został zawarty ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a skarżąca do wyznaczonego w ten sposób kręgu osób uprawnionych zaliczona być nie mogła.
Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 4353/18 zarówno w pierwotnej wersji art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych(Dz. U. z 2003 r. poz. 2255), jak i w toku kolejnych zmian tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny (do których skarżąca się nie zalicza). W każdej z kolejnych regulacji prawnych zmieniających przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjmowano wymóg, by osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Ustawodawca konsekwentnie więc uznawał, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego nie odstąpił.
Wyjaśnić jednocześnie należy, że zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 z późn. zm., dalej "K.r.o."), obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 K.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 1 K.r.o.). Nadto z mocy art. 23 i 27 K.r.o. także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli.
Jak zauważył NSA w przywołanym powyżej wyroku z dnia 7 marca 2019 r. wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 (OTK ZU-A 2006, nr 10, poz. 151), jak wyrokach z 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 i 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić przy tym należy, że cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Tej relewantnej cechy skarżącej przypisać nie można, gdyż sprawuje ona opiekę nad bratankiem, względem którego nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny.
Celem omawianej tutaj regulacji jest to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Wykładnia gramatyczna omawianych przepisów, ich znaczenie językowe, zgodne są z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej.
Za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy powtórzyć, że treść omawianych powyżej przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.
Stwierdzić zatem przyjdzie, że Kolegium, a wcześniej organ I instancji dokonało prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwzględnieniem art. 128 K.r.o. dotyczącego obowiązku alimentacyjnego. Jak wskazał NSA w przywołanym powyżej wyroku wykładnia taka nie narusza zasady wyrażonej w art. 32 Konstytucji R.P. Niedopuszczalne jest sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepisy art. 32 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń, spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 u.ś.r. pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną.
Kierując się powyższym względami Sąd nie podziela przywołanego przez skarżącą odmiennego, od aktualnego orzecznictwa NSA i wojewódzki sądów administracyjnych, stanowiska WSA w Białymstoku zawartego w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 776/10. Natomiast pozostałe wyroki przywołane przez skarżącą dotyczą zasadniczo innych stanów faktycznych i choćby z tego względu nie mogły stanowić punktu odniesienia dla przedstawionej powyżej wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Mając na względzie przedstawione dotychczas rozważanie Sąd nie doparzył się naruszenia prawa w kontrolowanej decyzji i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.