Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 13 lutego 2023 r. znak: SKO.4106.4.2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej "Kolegium" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję wydaną przez Burmistrza B. (dalej "organ pierwszej instancji") z 7 grudnia 2022 r. numer [...] odmawiającą przyznania T. M. (dalej "skarżący") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.
Organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. Podstawę prawną decyzji stanowiły w szczególności przepisy art. 1, art. 2 pkt 2, art. 17, art. 24 i art. 25 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity z daty wydania decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 615 z późn. zm.; dalej "u.ś.r.") oraz art. 104, art. 107 i art. 109 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity z daty wydania decyzji: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). Odmowę przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uzasadniono brakiem spełnienia warunku z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Ojciec skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednakże nie da się ustalić od kiedy istnieje ten stopień niepełnosprawności.
W odwołaniu od decyzji skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie wnioskowanego świadczenia. Podniósł zarzut naruszenia art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na tej części przepisu, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. o sygn. akt: K 38/13.
Organ odwoławczy decyzją z 13 lutego 2023 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo powołał się na art. 17 ust. 1b u.ś.r. jako negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., K 38/13. W powyższym zakresie zarzut podniesiony w odwołaniu jest zatem uzasadniony. Jednakże okoliczność ta nie ma wpływu na ocenę rozstrzygnięcia sprawy, gdyż skarżący nie spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Mianowicie zakres i rozmiar sprawowanej przez skarżącego opieki nad ojcem nie przekracza obowiązku alimentacyjnego jaki spoczywa na dzieciach względem rodziców. W przypadku skarżącego nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją z zatrudnienia bądź jego niepodejmowaniem a sprawowaniem opieki nad ojcem. W ocenie Kolegium rozmiar i zakres opieki sprawowanej przez skarżącego nad ojcem (która polega na: myciu, przebieraniu, zmianie pampersa, przygotowaniu i podawaniu posiłków oraz lekarstw, sprzątaniu, robieniu zakupów, dokonywaniu opłat, pomocy w załatwianiu spraw urzędowych, umawianiu i towarzyszeniu podczas wizyt lekarskich) nie uniemożliwia skarżącemu podjęcia zajęć zarobkowych. Jak wynika z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze skarżącym przy wykonywaniu czynności opiekuńczych może on liczyć na pomoc swojej partnerki, która nie pracuje i na co dzień zajmuje się dziećmi. Rodzeństwo skarżącego z uwagi na pobyt za granicą oraz obowiązki zawodowe i rodzinne nie jest w stanie podjąć się opieki nad ojcem. Ojciec skarżącego nie jest osobą leżącą i prowadzi samodzielne, odrębne gospodarstwo domowe. Skarżący choć pozostawał w zatrudnieniu w okresie od 10.09.2018 r. do 25.08.2022 r. to jak wynika ze świadectwa pracy w okresie od 26.08.2019 r. do 25.08.2022 korzystał z urlopu wychowawczego.
Skarżący wniósł skargę na decyzję Kolegium nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
Skarżący zarzucił decyzji Kolegium naruszenie art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na tej części przepisu, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. o sygn. akt: K 38/13. Skarżący odwołał się do poglądów doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczących wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. w związku z zapadłym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli sądu wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a.") stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a (który nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie).
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, Sąd doszedł do przekonania, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie.
W tym miejscu wskazać należy, że Kolegium prawidłowo zarzuciło organowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ pierwszej instancji odwołał się do art. 17 ust. 1b u.ś.r. pomijając okoliczność, że zgodność z Konstytucją RP tego przepisu została zakwestionowana wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (K 38/13; OTK-A 2014, z. 9, poz. 104). W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że wydanie w sprawie orzeczeń w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia (por. wyroki NSA z 6 lipca 2016 r., I OSK 223/16; z 2 sierpnia 2016 r., I OSK 923/16 oraz z 7 września 2016 r., I OSK 755/16 - opublikowane w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje zatem niezależnie od momentu kiedy powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki.
Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że w sprawie występuje inna okoliczność uniemożliwiająca przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Mianowicie brak bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącego opieki nad niepełnosprawnym ojcem a niepodejmowaniem przez niego zatrudnienia. W ocenie Kolegium rozmiar i zakres sprawowanej opieki przez skarżącego nad ojcem nie uniemożliwia mu podjęcia zajęć zarobkowych. Zdaniem organu odwoławczego skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia ze względu na opiekę nad ojcem, gdyż w okresie 3 lat przed zakończeniem zatrudnienia korzystał z urlopu wychowawczego co oznacza, że nie świadczył pracy.
Wobec tego istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem przez skarżącego opieki nad niepełnosprawnym ojcem a rezygnacją przez niego z zatrudnienia (niepodejmowaniem zatrudnienia).
Należy wskazać, że podstawową przesłanką uprawniającą do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie przyznawane na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Rezygnacja z zatrudnienia (niepodejmowanie zatrudnienia) musi przy tym pozostawać w ścisłym i bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. O istnieniu zaś takiego związku przesądza to, jaki jest rzeczywisty zakres opieki i jednocześnie jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń i ułomności. Rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia musi być wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować (por. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8 sierpnia 2013 r., II SA/Go 516/13; wyrok NSA z 7 listopada 2009 r., I OSK 1549/19 – opubl. w CBOSA).
Zdaniem Sądu niepozostawanie przez skarżącego w zatrudnieniu bezpośrednio przed wystąpieniem z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie stanowi okoliczności rozstrzygającej o istnieniu związku przyczynowego pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką, a niemożnością podjęcia przez niego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ocena bowiem niepodejmowania zatrudnienia powinna być dokonywana w czasie występowania z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie ma więc znaczenia wcześniejszy brak aktywności zawodowej skarżącego czy korzystanie z urlopu wychowawczego. Brak aktywności zawodowej sam w sobie nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 27 maja 2021 r., III SA/Gd 145/21, opubl. w CBOSA). Skarżący, jako osoba nieaktywna zawodowo, ale zdolna do podjęcia pracy, może bowiem podjąć zatrudnienie, a konieczność opieki nad niepełnosprawnym ojcem może wykluczyć możliwość zatrudnienia.
Podstawowym narzędziem w zakresie ustalenia czy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 17 u.ś.r. (a w szczególności, czy konieczny zakres sprawowanej opieki uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, bądź zmusza do rezygnacji z pracy zarobkowej) jest wywiad środowiskowy. Z tego też względu wywiad środowiskowy powinien być przeprowadzony zgodnie z wymogami określonymi w przepisach prawa. Stosownie zaś do art. 23 ust. 4aa u.ś.r. jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1, organ może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej w celu weryfikacji tych wątpliwości. W myśl natomiast § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 893) w przypadku przeprowadzania wywiadu w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 107 ust. 1a pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, wywiad przeprowadza się z osobą deklarującą sprawowanie faktycznej opieki nad osobą, na którą ubiega się lub pobiera świadczenie, w miejscu sprawowania tej opieki, w obecności osoby, nad którą jest sprawowana faktyczna opieka. Z kolei w myśl art. 107 ust. 1a pkt 1 ww. ustawy rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się również na podstawie art. 23 ust. 4aa u.ś.r. u osoby ubiegającej się oświadczenie pielęgnacyjne lub osoby pobierającej to świadczenie w celu weryfikacji wątpliwości dotyczących okoliczności związanej z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz sprawowaniem faktycznej opieki nad osobą, na którą ubiega się lub pobiera świadczenie pielęgnacyjne.
Organy prowadzące postępowanie dysponują także możliwością pozyskania innych niż wywiad środowiskowy dowodów, w myśl reguły wyrażonej w art. 75 § 1 k.p.a., takich jak np. przesłuchanie osób bliskich lub sąsiadów. Organy są przy tym zobowiązane do podjęcia wszelkich czynności koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), do całościowej oceny wszystkich zebranych dowodów (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) i do wyczerpującego przedstawienia w uzasadnieniu decyzji podstawy faktycznej i prawnej podjętego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.).
Jak wynika z analizy akt sprawy wywiad środowiskowy ze skarżącym został przeprowadzony pod nieobecność ojca skarżącego. Dowód ten został zatem przeprowadzony wadliwie, tj. niezgodnie z wymogami określonymi w przywołanych wyżej przepisach prawa. Ustalenia co do zakresu faktycznie sprawowanej przez skarżącego opieki nad ojcem oparte zostały tylko na wyjaśnieniach skarżącego i wnioskach pracownika socjalnego, które odnosiły się w głównej mierze do tych wyjaśnień. Jednocześnie należy zauważyć, że wywiad środowiskowy został przeprowadzony pobieżnie i nie pozwala na ustalenie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Z wywiadu nie wynika czy schorzenia i dolegliwości ojca skarżącego uniemożliwiają mu samodzielne funkcjonowanie w mieszkaniu podczas potencjalnego pobytu w pracy skarżącego, czy też stan zdrowia ojca skarżącego wyklucza możliwość pozostawiania go samego w domu. Okoliczność, że ojciec skarżącego ma do dyspozycji osobne pomieszczenie w mieszkaniu i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe (opłaty za mieszkanie dzielone są na pół) w żaden sposób nie świadczy o jego stanie zdrowia i stopniu samodzielności w zaspakajaniu potrzeb życiowych. Przeprowadzony w sprawie wywiad środowiskowy nie wskazuje jaka jest częstotliwość czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącego względem niepełnosprawnego ojca, tzn. ile czasu dziennie skarżący poświęca na czynności związane ze sprawowaniem opieki oraz czy bez tej opieki ojciec skarżącego byłby w stanie normalnie funkcjonować. Brak jest także ustaleń co do tego w jakim wymiarze czasowym skarżący jest zaangażowany w opiekę nad własnymi dziećmi i czy w jakikolwiek sposób opieka ta wpływa na dyspozycyjność względem ojca, np. czy pozbawia tą opiekę cechy stałości. Nie wyjaśniono także czy opiekę nad ojcem skarżący wykonuje wyłącznie osobiście czy korzysta z pomocy partnerki lub innych osób i w jakim zakresie. Nie zostało także ustalone czy ojciec skarżącego korzysta z pomocy MOPS w formie usług opiekuńczych, na czym one polegają i jaki mają wymiar czasowy. Wszystkie te kwestie mają znaczenie dla ustalenia czy zakres sprawowanej opieki nad ojcem uniemożliwia skarżącemu podjęcie zatrudnienia.
Powyższe okoliczności świadczą o tym, że postępowanie dowodowe w rozpatrywanej sprawie przeprowadzone zostało z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest pełny (wadliwy wywiad środowiskowy) i nie został prawidłowo oceniony. Z treści zaś art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ powinien zatem przeprowadzić dowody, niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy niezależnie od inicjatywy dowodowej strony. Sąd w żadnym razie nie rozstrzyga o tym czy wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne należy się skarżącemu. Jednakże bez zbadania wskazanych wyżej okoliczności faktycznych nie jest możliwe wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.
Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 i art. 23 ust. 4aa u.ś.r, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić ponownie postępowanie wyjaśniające, mając na względzie powyższe wskazania Sądu.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.