Uzasadnienie
Prezydent Miasta R. decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 71 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 73 ust. 1, art. 74 ust. 3b - 3h, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1 pkt 1 - 4, art. 79 ust. 1, art. 80 ust. 1 i 2, art. 82 ust. 1 pkt 1. Lit. a, b, c, pkt 2 i ust. 3, art. 83, art. 85 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. a i b oraz art. 86 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283) w związku z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1712) § 2 ust. 1 pkt 46, § 3 ust. 1 pkt 36 i pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), po rozpatrzeniu wniosku Spółki "A" Sp. z o.o. w R. (dalej jako wnioskodawca lub inwestor) określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "[...] " zlokalizowanego w rejonie DTŚ i ulicy [...] (działki "1", "2", "3", "4", "5" i "6").
W punkcie 1 rozstrzygnięcia określono rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, a następnie opisano instalację termicznego przekształcania odpadów i instalacji suszenia komunalnych odpadów ściekowych. W ramach instalacji termicznego przekształcania odpadów omówiono węzły technologiczne wchodzące w zakres przedsięwzięcia. W dalszej kolejności przedstawiono warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. W punkcie III określono warunki dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym, a w punkcie IV wymogi w zakresie przeciwdziałania skutkom awarii przemysłowych, w odniesieniu do przedsięwzięć zaliczanych do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii w rozumieniu ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
W dalszej kolejności określono wymogi w zakresie ograniczenia transgranicznego oddziaływania na środowisko w odniesieniu do przedsięwzięć, dla których przeprowadzono postępowanie w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, następnie określono wykonanie kompensacji przyrodniczej i odniesiono się do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania oraz do wpływu przedsięwzięcia na zmiany klimatu oraz adaptacji zmian klimatu. W następnym punkcie unormowano zapobieganie, ograniczanie oraz monitorowanie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, aby w punkcie X przedstawić analizę kosztów i korzyści, a w punkcie XI zawarto stwierdzenie, że na podstawie analizy możliwości kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć realizowanych, zrealizowanych lub planowanych, dla których wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w odległości 1 km nie stwierdza się, że na etapie realizacji jak i eksploatacji projektowanego przedsięwzięcia występuje kumulowanie oddziaływania z innymi przedsięwzięciami.
W ostatnich punktach rozstrzygnięcia nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia oraz stwierdzono potrzebę sporządzenia analizy porealizacyjnej.
W uzasadnieniu przedstawiono motywy, którymi kierował się organ przy podejmowaniu tej decyzji.
Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach pismem z 14 lipca 2020 r. wniosło "B". W odwołaniu tym wyrażono niezadowolenie z powyższej decyzji i podkreślono, że w Planie gospodarki odpadami dla województwa śląskiego na lata 2016 - 2022, przyjętym uchwałą Sejmiku Województwa Śląskiego z [...] r., w R. przewiduje się dwie inwestycje dotyczące termicznego przekształcania odpadów na 36 000 Mg/rok i 80 000 Mg/rok, natomiast plan ten nie przewiduje budowy instalacji o wydajności 120 000 Mg/rok. W ocenie odwołujących się tego typu instalacja nie została ujęta w powyższym planie, a tym samym zgodnie z art. 35 a ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach i art. 186 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, należało odmówić wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Nadto wskazano, że projektowana inwestycja jest sprzeczna z uchwałą Rady Miejskiej w R. z [...] r. Założenia do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe dla miasta R.. Zdaniem odwołującego się Towarzystwa inwestor łącznie z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie przedłożył analizy kosztów i korzyści, pomimo obowiązku wynikającego z treści art. 74 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W odwołaniu tym podkreślono, że projektowana inwestycja nie spełnia konkluzji BAT 19 i BAT 20, a tym samym narusza postanowienia art. 204 i art. 207 ustawy Prawo ochrony środowiska. W punkcie piątym odwołania podniesiono kwestie związane z emisją substancji w następstwie wykorzystania odpadów i podkreślono, że nie przekroczą one 70% dopuszczalnych poziomów, przy czym składana deklaracja nie jest precyzyjna i udokumentowana. Podkreślono przy tym, że raport nie podaje przewidywanego stężenia dla emisji amoniaku, które jest wymagane przez decyzję wykonawczą.
Pismem z 18 sierpnia 2020 r. wnioskodawca odniósł się do treści odwołania i stosownie do postanowień art. 136 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zlecił organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania uzupełniającego w celu uzyskania dowodów i materiałów postępowania, w tym prawidłowo podpisane uzupełnienie do raportu o środowiskowych uwarunkowaniach. Nadto wystąpiono o uchylenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 wyżej wymienionego Kodeksu decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy jak w zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji i organ odwoławczy postępowania dowodowego.
W ocenie wnioskodawcy sygnalizowane uchybienia posiadają charakter formalny i mogą być usunięte w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie. W piśmie tym podkreślono, że decyzja kasacyjna winna mieć charakter wyjątkowy i mieć mocne uzasadnienie, a następnie odniesiono się do poszczególnych zarzutów sformułowanych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i nie podzielono ich zasadności. Pismem z 12 października "B" uzupełniło treść odwołania. W piśmie tym wskazano, że odwołującemu się nie znany był dokument zawierający taką analizę, a odgrywa on istotną rolę na ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko. W następstwie analizy przywoływanego dokumentu wystąpiono z wnioskiem o nałożenie na inwestora obowiązku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko na etapie pozwolenia na budowę.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ponadto zaskarżoną decyzja uchylono zaskarżone postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z [...] r. znak [...]w całości. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przedstawił wpierw działania podejmowane przez organ pierwszej instancji związane z wydaniem swojej decyzji oraz przybliżył motywy odwołania wniesionego przez uczestnika postępowania. W dalszej części uzasadnienia tej decyzji organ odwoławczy odniósł się do stanu normatywnego obowiązującego w rozpoznawanej sprawie i wskazał, które unormowania mają w jej ramach zastosowanie.
Następnie wskazany organ przywołał wniosek wnioskodawcy i przytoczył treść przepisów mających w sprawie zastosowanie, a w szczególności art. 73 i art. 74 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r., poz. 283). W dalszej kolejności przybliżono mechanizm prowadzenia postępowania w tego typu sprawach, z uwzględnieniem tego, kto może być stroną tego postępowania i jakie przysługują jej prawa. Przedstawiono postanowienia art. 63 wskazanej ustawy i wymogi stawiane decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak również wymogi, które powinien spełniać raport oddziaływania na środowisko zgodnie z treścią art. 62 przywoływanej ustawy. W dalszej kolejności przytoczono regulacje prawne dotyczące ustalenia właściwości rzeczowej organu dla wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Po przedstawieniu stanu normatywnego w sprawie organ odwoławczy przedstawił sytuację faktyczną wynikającą z przeprowadzonego postępowania dowodowego. Wskazano, że odwołanie wniesione zostało przez uprawniony podmiot w prawem przewidzianym terminie. Przywołano treść art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego i zwrócono uwagę na charakter decyzji organu wyższego stopnia. W dalszej części uzasadnienia przybliżono przesłanki wydania decyzji kasacyjnej i podkreślono, że w rozpoznawanej sprawie tego typu decyzja musiała zostać podjęta, ponieważ wyczerpane zostały przesłanki jej podjęcia. Podkreślono związany charakter decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a zatem stwierdzenie występowania wszystkich prawem przewidzianych wymogów skutkuje niezbędnością wydania decyzji pozytywnej. W pierwszej kolejności podkreślono, że uzupełnienia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko z 30 stycznia 2020 r. oraz z 8 kwietnia 2020 r. nie zostały podpisane przez uprawnioną osobę, a tym samym występuje brak spełnienia wymogów wynikających z treści art. 66 ust. 1 pkt 19 ustawy. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie spełnia prawem wymaganych wymogów.
W ocenie organu uzupełnienie raportu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i oznacza konieczność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. W tej części uzasadnienia zamieszczono wskazania dla dalszego prowadzenia postępowania w omawianym zakresie. W omawianej części uzasadnienia odwołano się również do postanowień Dyrektywy 2011/92UE w wersji po zmianach wprowadzonych dyrektywą 2014/52/UE. Następnie organ odwoławczy odniósł się do wydanej na podstawie art. 74 ust. 1 pkt 8 przedmiotowej ustawy, analizy kosztów i korzyści i zwrócono uwagę, że nie spełnia ona wymagań wynikających z treści art. 10a ust. 4 ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2019 r., poz. 755). W ramach prowadzonych rozważań wskazano na wymogi wynikające z obowiązujących regulacji prawnych i stwierdzono, że zaskarżona decyzja tych elementów nie spełnia, albowiem nie ma dołączonej dokumentacji ilustrującej sytuację finansową inwestora.
Obok wskazanych elementów uzasadniających uwzględnienie wniesionego odwołania podkreślono, że przymiot strony przysługuje Gminie R., a tym samym wyczerpana jest przesłanka wyłączenia organu od załatwiania przedmiotowej sprawy, ponieważ Gmina R. jest właścicielem działki nr 158/25, na której zaplanowano realizację przedsięwzięcia i stosownie do postanowień art. 24 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, Prezydent Miasta R. jako podmiot reprezentujący stronę postępowania podlega wyłączeniu z przedmiotowego postępowania. Wyłączenie Prezydenta Miasta skutkuje wyłączeniem wszystkich pracowników Urzędu Miasta, a tym samym przedmiotowa decyzja jest wadliwa.
W konsekwencji Prezydent Miasta winien wystąpić do organu wyższego stopnia z wnioskiem o wyznaczenie innego organu do załatwienia przedmiotowej sprawy. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że w decyzji organu pierwszej instancji nie dokonano analizy zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Wszystkie ustalenia poczynione zostały bowiem w oparciu o dokumentację przedstawioną przez wnioskodawcę, a organ administracji we własnym zakresie nie przeprowadził stosownego postępowania wyjaśniającego, czym dopuścił się naruszenia zasady oficjalności i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Ponadto stwierdzenia organu o oddziaływaniu inwestycji na tereny działek bezpośrednio przylegających do terenu, na którym inwestycja będzie realizowana nie znajdują umocowania w zgromadzonym materiale dowodowym, a dodatkowo z treści załącznika do raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że zasięg oddziaływania stężeń zanieczyszczeń emitowanych w związku z planowaną inwestycją wykracza poza przewidywany zasięg oddziaływania przedsięwzięcia zaznaczony na stosownej mapie. W konsekwencji wskazano, że w ramach ponownie prowadzonego postępowania konieczne będzie przeanalizowanie zasięgu oddziaływania i udokumentowania w zgromadzonym materiale dowodowym. Powyższe oznacza, że krąg stron przedmiotowego postępowania w ocenie organu odwoławczego nie został wyznaczony w sposób prawidłowy i w uzasadnieniu decyzji zawarto rozważania poświęcone wyznaczeniu takiego kręgu. W konkluzji tej części uzasadnienia podkreślono, że powyższe uchybienie wyczerpuje przesłankę uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do innych uchybień, których dopuścił się organ pierwszej instancji w ramach prowadzonego postępowania, a w szczególności zwrócono uwagę na zasady doręczania korespondencji z pominięciem pełnomocnika jednej ze stron, czym wskazany organ dopuścił się naruszenia postanowień art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego i realizacji zasady zapewnienia czynnego udziału stronie w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Powyższe uchybienie także skutkuje niezbędnością uwzględnienia odwołania i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odniósł się do uchylenia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. z [...] r. znak [...] w całości, które zostało zaskarżone w odwołaniu od powyższej decyzji. Wskazane postanowienie nie mogło być zaskarżone w sposób samoistny i środek odwoławczy przysługiwał wraz z odwołaniem. W wyniku poczynionych ustaleń co do wadliwości raportu oddziaływania na środowisko i przedstawionych powyżej w uzasadnieniu decyzji, nie można przyjąć, aby postanowienie to wydane zostało w oparciu o materiał dowodowy, który byłby pełen. Skoro przedmiotowe postanowienie wydane zostało w oparciu o dokumentację niespełniającą wymogu kompletności, występuje przesłanka jego eliminacji z porządku prawnego.
W konkluzji uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, że dostrzeżone uchybienia w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego nie mogą być uzupełnione w oparciu o postanowienia art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł wnioskodawca reprezentowany przez pełnomocnika adwokata M. L.. Powyższej decyzji zarzucono naruszenie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia pomimo braku występowania przesłanek dla wydania takiego rozstrzygnięcia. Podniesiono, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera pewne uchybienia procesowe, jednakże nie uzasadniały one wydania tego typu decyzji.
Ponadto wskazano na naruszenie art. 138 § 2a tego Kodeksu w związku z art. 24 i art. 25 wskazanego aktu poprzez nieprawidłową ocenę co do konieczności wyłączenia Prezydenta Miasta od prowadzenia postępowania. W ten sposób wyrażono błędną ocenę prawną, która w przyszłości może skutkować wadliwością wydanej decyzji. W motywach sprzeciwu wskazano w pierwszej kolejności na prawidłowość rozstrzygnięcia oraz wadliwość uzasadnienia decyzji organu odwoławczego.
W szczególności zakwestionowano wskazania co do wyłączenia pracownika i organu pierwszej instancji od orzekania w sprawie i na tę okoliczność przywołano szereg orzeczeń sądów administracyjnych i zamieszczono stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie brak jest przesłanek dla wyłączenia pracownika i organu pierwszej instancji od rozpoznawania niniejszej sprawy. W sprzeciwie wskazano, że w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji powyższa okoliczność nie była podnoszona, a organ odwoławczy wskazał ją jako jedną z przesłanek uwzględnienia wniesionego odwołania i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W dalszej części sprzeciwu wnioskodawca przedstawił własne stanowisko w sprawie, w którym nie zgadza się z rozwiązaniem przyjętym przez organ odwoławczy w kwestionowanej decyzji. Na potwierdzenie trafności własnego stanowiska w sprawie wnioskodawca przedstawił szereg wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach oraz innych sądów w omawianym zakresie.
W przedmiotowym sprzeciwie podniesiono, że zarzuty organu odwoławczego odnoszące się do braku podpisu kierownika zespołu autorów raportu oddziaływania na środowisko, jak również związane z brakami w dokumentacji dotyczącej analizy kosztów i korzyści projektowanej inwestycji możliwe są do uzupełnienia w ramach możliwości wynikających z treści art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazano na uchybienia organu pierwszej instancji w zakresie doręczania korespondencji jednemu z uczestników prowadzonego postępowania i ewentualnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wnoszący sprzeciw podzielili zarzuty organu odwoławczego co do zasięgu oddziaływania projektowanej inwestycji i mając na względzie niezbędność ustalenia kręgu stron prowadzonego postępowania uchylenie decyzji z tego powodu uznano za zasadne. W końcowej części sprzeciwu podkreślono, że decyzja organu odwoławczego częściowo wydana została z naruszeniem prawa i to w zakresie dotyczącym wyłączenia pracownika, a sprzeciw jest wnoszony w celu uzyskania jednoznacznego stanowiska w tym zakresie, celem uniknięcia analogicznych zarzutów w przyszłości.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu swojej decyzji. Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w sprzeciwie stwierdziło, że nie są on zasadne i nie mogą być uwzględnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do postanowień art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z treścią art. 64b § 1 powyższej ustaw, do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
W myśl art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania wydaje albo decyzję kończącą postępowanie w sprawie - utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, albo decyzję uchylającą zaskarżoną do niego decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nieorzekania w sposób merytoryczny, kończący sprawę i wydania decyzji kasacyjnej czyli uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji występuje jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A contrario, w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne. Należy podkreślić, że stosownie do postanowień przywołanego przepisu, organ drugiej instancji przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Powyższe rozważania oznaczają, że Sąd dokonując kontroli tego typu decyzji nie rozpoznaje sprawy w sposób merytoryczny, a jedynie sprawdza, czy organ odwoławczy w prawidłowy sposób odczytał i zastosował postanowienia art. 138 § 2 wyżej wymienionego Kodeksu. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca sprzeciw z jednej strony podnosi naruszenia prawa, których w jej ocenie dopuścił się organ odwoławczy wydając kwestionowaną decyzję, a z drugiej strony sama akcentuje, że organ odwoławczy zasadnie dostrzegł okoliczności, które uzasadniają uwzględnienie wniesionego odwołania i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Stanowisko takie znalazło uzewnętrznienie w ostatnim akapicie sprzeciwu, w którym stanowi się, że "skarżący uznaje za słuszne część zarzutów decyzji SKO co do decyzji organu I instancji i konieczności wyjaśnienia części zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, niemniej jednak ze względu na opisaną wyżej argumentację związaną z bezzasadnym uznaniem organu II instancji istnienia przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej w postaci konieczności wyłączenia organu, złożenie sprzeciwu jest zasadne i konieczne".
W świetle powyższego rozważenia wymaga kluczowa dla sprawy kwestia, czy sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw może go uwzględnić w przypadku, gdy w następstwie przeprowadzonej analizy okaże się, że część argumentów przemawiająca za takim rozstrzygnięciem nie jest trafna i zasadna. Unormowania zamieszczone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczące rozpoznania wniesionego sprzeciwu są szczególne i wprowadzają pewne odstępstwa od generalnych reguł. Jak zostało to powyżej zaznaczone stosownie do postanowień art. 64e tej ustawy, rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z treścią art. 151 a wskazanej ustawy, Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji Sąd oddala sprzeciw.
Taka treść przywołanej regulacji oznacza, że tylko w przypadku naruszenia postanowień przywołanego przepisu Sąd uwzględnia wniesiony sprzeciw, a to skutkuje tym, że wadliwości wytycznych dla organu pierwszej instancji, co do interpretacji przepisów prawa zamieszczone w uzasadnieniu takiej decyzji (art. 138 § 2a tego Kodeksu) nie stanowią wystarczającej podstawy dla uwzględnienia wniesionego sprzeciwu, zwłaszcza w sytuacji, kiedy organ pierwszej instancji obowiązany będzie do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym zakresie wykraczającym poza ramy określone treścią art. 136 powoływanego Kodeksu. Powyższe uwagi są o tyle istotne, że w rozpoznawanej sprawie spotykamy się z tego typu sytuacją, że część wskazań organu odwoławczego zamieszczonych w uzasadnieniu jego decyzji nie jest trafna i zasadna, jednakże samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe i zasługujące na uwzględnienie.
W ramach rozpoznawanej sprawy kluczowe są dwa zagadnienia, a mianowicie wyznaczenie zakresu oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a co za tym idzie kręgu stron prowadzonego postępowania. W tym zakresie organ odwoławczy dostrzegł dwie kwestie, które dla kontrolowanego rozstrzygnięcia mają kluczowe znaczenie. Pierwszą z nich jest wyznaczenie strefy oddziaływania przedmiotowej inwestycji i kręgu stron prowadzonego postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że w decyzji organu pierwszej instancji nie dokonano analizy zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Wszystkie ustalenia poczynione zostały bowiem w oparciu o dokumentację przedstawioną przez wnioskodawcę, a organ administracji we własnym zakresie nie przeprowadził stosownego postępowania wyjaśniającego, czym dopuścił się naruszenia zasady oficjalności i wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.
Dodatkowo stwierdzenia organu pierwszej instancji o oddziaływaniu inwestycji wyłącznie na tereny działek bezpośrednio przylegających do terenu, na którym inwestycja będzie realizowana nie znajduje umocowania w zgromadzonym materiale dowodowym. Z treści załącznika do raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że zasięg oddziaływania stężeń zanieczyszczeń emitowanych w związku z planowaną inwestycją wykracza poza przewidywany zasięg oddziaływania przedsięwzięcia zaznaczony na stosownej mapie. Dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia w omawianym zakresie uzasadniają uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ponieważ dostrzeżonego uchybienia organ odwoławczy nie jest w stanie usunąć wykorzystując instrumenty wynikające z postanowień art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak zasadnie podniesiono w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji w ramach ponownie prowadzonego postępowania konieczne będzie przeanalizowanie zasięgu oddziaływania i udokumentowania go w zgromadzonym materiale dowodowym.
Powyższe oznacza, że krąg stron przedmiotowego postępowania nie został wyznaczony w sposób prawidłowy, a jest to kluczowy element formalny każdego prowadzonego postępowania administracyjnego. Z tego też powodu w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji zawarto rozważania poświęcone wyznaczeniu takiego kręgu. Dodatkowo w polu widzenia należy mieć niezbędność respektowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ponieważ następstwem wskazanych działań będzie rozszerzenie kręgu stron prowadzonego postępowania, którym należy zapewnić czynny udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Warto w tym miejscu zauważyć, że wnoszący sprzeciw dostrzegł trafność tego fragmentu rozstrzygnięcia i uzasadnienia kwestionowanej decyzji co uzewnętrznił w swoim sprzeciwie, ponieważ podzielili zarzuty organu odwoławczego co do zasięgu oddziaływania projektowanej inwestycji i mając na względzie niezbędność ustalenia kręgu stron prowadzonego postępowania uchylenie decyzji z tego powodu uznał za zasadne.
Następstwem powyższych rozważań jest przyjęcie stanowiska, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej było uzasadnione i znajduje umocowanie w przedłożonym materiale dowodowym. Oznacza zarazem, że trafność innych zarzutów podnoszonych w przedmiotowym sprzeciwie nie daje podstaw dla jego uwzględnienia i uchylenia kontrolowanej decyzji.
W rozpoznawanym sprzeciwie podniesiono zarzut wobec organu odwoławczego co do sygnalizowanego braku podpisu kierownika zespołu autorów raportu oddziaływania na środowisko, jak również zwrócono uwagę na braki w dokumentacji dotyczącej analizy kosztów i korzyści projektowanej inwestycji.
W ocenie wnoszącego sprzeciw, uchybienia te możliwe są do uzupełnienia w ramach możliwości wynikających z treści art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu podnoszone w sprzeciwie zarzuty są zasadne, ponieważ faktycznie dostrzeżone ułomności postępowania mogłyby zostać usunięte przy właściwym wykorzystaniu instytucji zamieszczonej w przywołanym powyżej przepisie, jednakże w realiach rozpoznawanej sprawy zarzut ten nie może zostać uwzględniony i lec u podstaw uwzględnienia wniesionej skargi, ponieważ przedstawione powyżej uchybienie dotyczące zakresu oddziaływania przedmiotowej inwestycji i zakresu stron tego postępowania uzasadniało uwzględnienie wniesionego odwołania i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, tym samym dostrzeżone tu uchybienie może zostać w ramach tego postępowania skorygowane.
W konsekwencji w tej konkretnej sprawie, skoro niezbędnym było wydanie decyzji kasacyjnej, tym samym zbędne stało się prowadzenie w oparciu o przywołany przepis postępowania uzupełniającego, lecz nakazanie przeprowadzenia tych czynności w ramach ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego.
W analogiczny sposób widzieć należy dostrzeżone uchybienia organu pierwszej instancji w zakresie doręczania korespondencji jednemu z uczestników prowadzonego postępowania i ewentualnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Skoro zachodzi konieczność ponownego prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji, zatem w ramach tego postępowania będzie występowała możliwość usunięcia dostrzeżonego uchybienia i zapewnienia temu uczestnikowi prowadzonego postępowania czynnego udziału w nim. Sygnalizowane tu uchybienie nawiązuje w istocie do podniesionego uchybienia organu pierwszej instancji w zakresie wyznaczenia kręgu stron przedmiotowego postępowania i zapewnienia im czynnego udziału w nim.
Odrębną kwestią w ramach rozpoznawanego sprzeciwu jest wskazanie organu odwoławczego co do przypisania przymiotu strony Gminie R.. Jak wynika z akt administracyjnych, Gmina R. jest właścicielem działki nr "6", na której zaplanowano realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, a tym samym w ocenie organu odwoławczego wyczerpana jest przesłanka wyłączenia organu od załatwiania przedmiotowej sprawy, ponieważ Prezydent Miasta R. jako podmiot reprezentujący stronę postępowania podlega wyłączeniu z przedmiotowego postępowania. Wyłączenie Prezydenta Miasta skutkuje wyłączeniem wszystkich pracowników Urzędu Miasta, co w konsekwencji w ocenie organu odwoławczego oznacza że decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa. Następstwem przyjęcia takiego stanowiska jest to, że Prezydent Miasta winien wystąpić do organu wyższego stopnia z wnioskiem o wyznaczenie innego organu do załatwienia przedmiotowej sprawy i przekazać ją temu organowi do rozpoznania w ramach ponownie prowadzonego postępowania.
Podniesiona tu problematyka jest w orzecznictwie sądów administracyjnych sporna, podobnie jak w doktrynie prawa administracyjnego i w zasadzie można spotkać się z całkowicie odmiennymi stanowiskami w tym zakresie. Sąd w ramach tego postępowania powyższej kwestii nie będzie rozstrzygał, jedynie wskaże, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 oraz z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/16 (dostępne na stronach CBOSA) wypowiedział się w tym zakresie i zaprezentował stanowiska występujące i dominujące w omawianym zakresie. Na wstępie przyjdzie odnieść się do jednej uwagi sformułowanej przez wnoszącego sprzeciw, że stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy może w przyszłości skutkować uruchomieniem postępowania nadzwyczajnego zmierzającego do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, jako wydanej z naruszeniem postanowień art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości.
W ocenie Sądu stanowisko takie nie jest zasadne, ponieważ w przypadku wykorzystania instytucji procesowej związanej z wyłączeniem organu i wskazaniem innego organu do jej rozpoznania i załatwienia, wyłącza możliwość skutecznego uruchamiania postępowania weryfikacyjnego z odwołaniem się do przywołanej przesłanki. Zauważyć należy, że w tym zakresie wypowiada się organ wyższego stopnia i on dokonuje ustalenia, czy organ pierwszej instancji winien w danej konkretnej sprawie wyłączyć się od udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, czy też takiej konieczności nie dostrzega. W przypadku uznania, że zachodzi przesłanka wyłączenia organu wskazuje inny podległy mu organ, względnie sam rozpoznaje sprawę. Rozstrzygnięciem w tym zakresie jest postanowienie, na które nie służy żaden środek odwoławczy.
Zatem jest to szczególny instrument prawny, przy wykorzystaniu którego ustala się inną właściwość organu niż wynika ona z przepisu prawa. Tak ustalona właściwość ma pierwszeństwo przed unormowaniami ustawowymi i wyłącza możliwość wykorzystania przywołanej powyżej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zatem podnoszone przez wnoszącego sprzeciw obawy co do ewentualnej prawidłowości wydanej w przyszłości decyzji uznać należy za niemające uzasadnienia. Powyższe stwierdzenie nie przesądza jednakże o tym, czy organ odwoławczy zasadnie w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że organ pierwszej instancji winien wyłączyć się od załatwienia sprawy w ramach ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego i zwrócić się do organu wyższego stopnia o wskazanie organu uprawnionego do dalszego prowadzenia przedmiotowego postępowania. W tym zakresie kluczowe jest bowiem to, że w przypadku zwrócenia się przez Prezydenta Miasta R. do organu odwoławczego z wnioskiem o wyłączenie od rozpoznawania przedmiotowej sprawy i wyznaczenia innego organu nie oznacza, że takie rozstrzygnięcie by zapadło.
W realiach rozpoznawanej sprawy zapewne organ odwoławczy, kierując się własnym stanowiskiem wyrażonym w kwestionowanej decyzji podjąłby tego typu rozstrzygnięcie. W konsekwencji wskazanie takie nie spowodowałoby wadliwości nowej decyzji, o której wspomina wnoszący sprzeciw. Zatem oddalenie sprzeciwu i niesporządzenie niniejszego uzasadnienia nie oznaczałoby, że decyzja wydana w ramach ponownie prowadzonego postępowania obarczona byłaby wadą nieważności. Tym samym Sąd uprawniony był do oddalenia sprzeciwu w sytuacji dostrzeżenia okoliczności uzasadniających wydanie decyzji w oparciu o postanowienia art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, pomimo zamieszczenia w tej decyzji wskazania, co do którego trafności można zgłaszać obiekcje.
W kontekście przeprowadzonych rozważań przyjdzie odnieść się do podniesionej tu kwestii wyłączenia Prezydenta Miasta R. od załatwienia rozpoznawanej sprawy w ramach ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy swoim stanowisku prezentowanym w kwestionowanej decyzji podniósł, że wyłączenie wskazanego powyżej Prezydenta od wydania decyzji w rozpoznawanej sprawie wynika z tego, że przedmiotowa inwestycja realizowana będzie między innymi na działce nr "6", która jest własnością Gminy R., a to oznacza, że stosownie do postanowień art. 24 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego Prezydent Miasta R. jako podmiot reprezentujący stronę postępowania podlega wyłączeniu z przedmiotowego postępowania. Wyłączenie Prezydenta Miasta skutkuje wyłączeniem wszystkich pracowników Urzędu Miasta. Przywołana tu argumentacja w ocenie Sądu nie jest trafna, ponieważ zgodnie z treścią przywołanego przepisu pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3 tego przepisu, czyli swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia, czy też osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kuratel.
Oznacza to, że w kontekście przywołanej regulacji o wyłączeniu Prezydenta Miasta R. można mówić tylko z tego powodu, że jest przedstawicielem Gminy R. w prowadzonym postępowaniu. Stanowisko takie organu odwoławczego wynika z tego, że podejmuje działania zmierzające do zapewnienia Gninie R. możliwość udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Z przywołanej powyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. można wysunąć wniosek, że w postępowaniu administracyjnym, w którym organem administracji publicznej uprawnionym do wydania decyzji jest organ wykonawczy gminy, to w tym postępowaniu on reprezentuje interesy danej jednostki samorządu terytorialnego i brak jest podstaw dla włączania tego organu od załatwiania sprawy. Powyższe ustalenie oznacza, że w przedmiotowym postępowaniu Gminę R. reprezentuje organ administracji publicznej podejmujący rozstrzygnięcie, czyli Prezydent Miasta R..
W konsekwencji uznać należy, że nie zostały wyczerpane przesłanki wyłączenia Prezydenta Miasta R. od wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, ponieważ interesy Gminy R. w tym postępowaniu będzie reprezentował organ wydający decyzję. Równocześnie w sprawie tej brak jest wystąpienia przesłanek przewidzianych treścią art. 25 Kodeksu postępowania administracyjnego, które uzasadniałyby wyłączenie organu administracji publicznej (Prezydenta R.) od załatwiania sprawy.
Przeprowadzona analiza pozwoliła uznać, że pełnomocnik wnoszącego sprzeciw trafnie podniósł brak przesłanek do wyłączenia organu pierwszej instancji od załatwienia tej sprawy. Skoro brak jest takich przesłanek, zatem organ pierwszej instancji wbrew stanowisku zamieszczonemu w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego zwolniony będzie z obowiązku zwrócenia się do organu wyższego stopnia z wnioskiem o wyznaczenie innego organu do rozpoznania przedmiotowej sprawy, lecz w ramach ponownie prowadzonego postępowania mając w polu widzenia pozostałe wskazania przeprowadzi stosowne postępowanie i podejmie przewidzianą prawem decyzję administracyjną.
Skoro wniesiony sprzeciw nie jest zasadny zatem stosownie do postanowień art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym, sprzeciw należało oddalić.
mr