Uzasadnienie
Pismem z dnia 12 marca 2006 r. A. M. i T. M. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy J. z [...] r., powołując się na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 k.p.a. We wniosku wskazali, że o decyzji ostatecznej zatwierdzającej darowiznę udziałów we wspólnocie dowiedzieli się w urzędzie gminy w dniu 3 marca 2006 r. Nie brali udziału w postępowaniu. Podnieśli, że nie zgadzają się z decyzją, albowiem uprawnienia do numeru uprawnego nr [...], w tym przedmiotowe udziały we wspólnotach, były wykorzystywane wyłącznie przez nich, ani M. M., ani A. P., nie prowadziły natomiast gospodarstwa rolnego.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy umową darowizny z [...] r. M. M. darowała swej siostrzenicy A. P. udziały w lasach "ekwiwalentowo-serwitutowych" w S.: cały udział w lesie ekwiwalent L. i w lesie "S.". W wyniku tej umowy A. P. zwróciła się do Wójta Gminy o przepisanie tych udziałów we wspólnotach na jej rzecz. Ostateczną decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy J. zatwierdził przepisanie na rzecz A. P. uprawnienia do nr uprawnego [...] wspólnoty gruntowej wsi J.: las ekwiwalent (serwitut) i ekwiwalent "L.", dotychczas przysługującego M. M. Podano, że A. P. jest właścicielem gospodarstwa rolnego w J., figurującego jako uprawnione do korzystania z ekwiwalentu wspólnoty gruntowej wsi J. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 oraz art. 28 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.
W aktach sprawy znajduje się decyzja Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] r., nr [...], którą rozpoznano odwołanie od decyzji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. z dnia [...] r. nr [...] (decyzji tej brak w aktach) w sprawie uznania nieruchomości stanowiącej las za wspólnotę gruntową serwitutową mieszkańców wsi J., wraz z wykazem uprawnionych do udziału we wspólnocie. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 6 ust. 2 i 3 oraz art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28, poz. 169). Jako załączniki do decyzji wymienione są inne dwie decyzje z dnia [...] r. nr [...] i nr [...] oraz wykaz osób uprawnionych do korzystania z lasu ekwiwalentowego wsi J. i wykaz uprawnionych do korzystania z lasu serwitutowego wsi J. Decyzji o wskazanych numerach brak w aktach, znajdują się w nich natomiast kopie obu wykazów.
Wykazy obejmują: imię i nazwisko pierwotnego posiadacza, nr upraw., imię i nazwisko obecnych posiadaczy, miejsce zamieszkania oraz udział w całości. W wykazie osób uprawnionych do korzystania z lasu ekwiwalentowego wsi J. rubryki dotyczące przedmiotu sprawy nie są czytelne. Oryginalny maszynopis jest nieczytelny, czytelne są tylko zmiany naniesione w wyniku przeniesienia udziału w roku [...]. Natomiast w wykazie osób uprawnionych do lasu serwitutowego zachował się maszynowy wpis dotyczący poz. [...]. Jako pierwotny posiadacz ujawniony jest M. M., nr upraw. [...], a jako ówczesny posiadacz M. M. zamieszkała w J. nr [...], wielkość udziału 3360/873600. W aktach brak decyzji zatwierdzającej wykaz uprawnionych do wspólnoty ekwiwalentowej.
W aktach sprawy znajduje się także kopia aktu własności ziemi nr [...] z dnia [...] r., wydanego na podstawie art. 1, 8 i 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27, poz. 250). Naczelnik Gminy w J. aktem tym stwierdził, że T. M. i jego żona A. M. stali się z mocy prawa właścicielami działek o podanych w akcie numerach, wraz z zabudowaniami mieszkalnymi i gospodarczymi. Z tytułu nabycia działki oznaczonej nr [...] z mocy prawa powstało prawo dożywocia na rzecz M. M., obciążające tę nieruchomość. Treść dożywocia określa umowa, stanowiąca integralną część aktu. Umowy tej w aktach brak.
Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wójt Gminy J. odmówił wznowienia postępowania uznając, że wnioskodawcy nie mają przymiotu strony i nie mogą żądać wznowienia postępowania. W odwołaniu od tej decyzji A. M. i T. M. podnieśli, że są i byli jedynymi osobami uprawnionymi do udziałów we wspólnocie leśnej. M. M. była jednym z kilkorga spadkobierców po J. i K. M., co potwierdza postanowienie spadkowe sądu z dnia [...] r. Całe gospodarstwo, w tym uprawnienie do numeru uprawnego [...] od co najmniej [...] r. posiada T. M. M. M. jeszcze przed wejściem w życie ustawy uwłaszczeniowej z 1971 r. nie prowadziła gospodarstwa i przeprowadziła się do P. T. M. jest uprawniony do udziałów we wspólnocie nie tylko z nr [...], pod którym jest zarejestrowany, ale także z nr [...]. Wójt Gminy, mimo dysponowania informacjami o stanie faktycznym bezpodstawnie uznał, że uprawniona do udziału we wspólnocie była M. M., która nie była nigdy jego posiadaczem.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem Wójta, bowiem będąca stroną postępowania M. M. zmarła, a jej spadkobiercą, zgodnie z postanowieniem SR w Z. z dnia [...] r. sygn. akt [...] jest m.in. T. M.. Wobec powyższego przysługuje mu status strony i prawo złożenia wniosku. Nie może on natomiast domagać się wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem spadkodawczyni brała udział w postępowaniu.
Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy J. ponownie odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z [...] r., stwierdzając, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek wznowienia, podawanych przez wnioskodawców.
SKO w B. decyzją z [...] r. ponownie uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że badanie przesłanek wznowienia może nastąpić dopiero po wznowieniu postępowania i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Skarga na tę decyzję została oddalona przez WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/GI 840/07.
Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Wójt Gminy J. wznowił na wniosek A. i T. M. postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] r. wskazując, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie nie zachodzi, a postępowanie podlega wznowieniu na podstawie art. 145 §1 pkt 1 i 5 k.p.a.
Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy J., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 oraz art. 146 § 1 i 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Wójta Gminy J. z dnia [...] r. W uzasadnieniu podał, że zbadano przyczyny wznowienia, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., pomijając zarzut z art. 145 § 1 pkt 4 ze względu na wcześniejsze, wyraźne stanowisko SKO w tej kwestii. Ustalono, że żaden z dowodów, na których oparto decyzję z [...] r. nie okazał się fałszywy. W mocy pozostaje umowa darowizny uprawnień do numeru uprawnego [...].
Nadto upłynęło już 10 lat od doręczenia decyzji, co skutkuje zastosowaniem art. 146 § 1 k.p.a. Nie jest zasadne także powołanie się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bowiem nie wskazano żadnych nieznanych dowodów i faktów. T. i A. M. swoje uprawnienia wywodzą z faktu dziedziczenia po M. M., kwestionując czynności dokonane przez nią przed śmiercią. Umowa zawarta między A. P. i M. M., czyni zadość rygorom art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.
W wyniku odwołania A. i T. M., SKO w B., po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że decyzja jest prawidłowa, a wszelkie uchybienia zostały usunięte przez organ odwoławczy. Kolegium podzieliło stanowisko, że w sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Pozostającą w obrocie decyzją z dnia [...] r. uznano nieruchomości położone w S., stanowiące las, za wspólnotę gruntową serwitutową mieszkańców wsi J. i zatwierdzono wykaz osób uprawnionych wraz z wielkością przysługujących im udziałów. W wykazie tym ujawniona była M. M., która darowała swój udział A. P. Podstawą wydania decyzji ostatecznej, będącej przedmiotem postępowania, były zatem: decyzja zatwierdzająca wykaz osób uprawnionych, umowa darowizny oraz wniosek obdarowanej. Nie wykazano, aby została stwierdzona fałszywość któregokolwiek z tych dokumentów.
Nie ujawniono także nowych dowodów lub okoliczności nieznanych organowi w dacie wydawania decyzji. Okoliczności takich nie stanowią zarzuty, że M. M. nie mieszkała pod nr [...], że udział był związany z gospodarstwem, stanowiącym własność odwołujących się na podstawie aktu własności ziemi, zaś M. M. nie prowadziła gospodarstwa i dlatego nie mogła być uprawniona do udziału. Okoliczności te nie mają znaczenia, albowiem decyzja objęta żądaniem wznowienia postępowania nie była wydawana na podstawie art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych i decyzją tą nie ustalano wykazu osób uprawnionych, lecz orzeczono o przeniesieniu uprawnień, wynikających z decyzji Prezydium PRN z 1965 r. Zgodnie z art. 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, uprawnionymi do udziału we wspólnocie leśnej są osoby zamieszkujące lub mające siedzibę na terenie miejscowości, w której znajdują się grunty stanowiące wspólnotę lub zamieszkujące na terenie innej miejscowości, a prowadzące gospodarstwo rolne, chyba że w okresie 5 lat przed wejściem w życie ustawy ze wspólnoty nie korzystały.
Zgodnie z art. 27, udział we wspólnocie może być zbywany wyłącznie w całości i tylko na rzecz osób posiadających już udział w tej wspólnocie oraz posiadających gospodarstwo rolne w tej samej wsi lub we wsiach przylegających do wspólnoty. Z wyjaśnień Wójta wynika, że A. P. rygory te spełniała.
Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do sądu administracyjnego przez A. i T. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/GI 873/09 uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] r.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie prawidłowo doszło do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, nie jest bowiem możliwe rozstrzygnięcie kwestii legitymacji prawnej na etapie postępowania wstępnego o wydanie decyzji o odmowie wznowienia. Postępowanie winno zostać wznowione, celem zbadania podnoszonych podstaw wznowienia i zakończone wydaniem decyzji rozstrzygającej o istnieniu podstaw wznowienia. Sąd uznał natomiast, że wadliwie zakreślono granice badania sprawy i w efekcie ograniczono rozpoznanie wniosku, pozostawiając poza rozważaniami kwestię legitymacji wnioskodawców do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Organy wykluczyły weryfikację przesłanki wznowienia, polegającej na pozbawieniu strony, bez jej winy, udziału w postępowaniu, ograniczając się do badania dwóch pozostałych przesłanek, zgłoszonych przez wnioskodawców.
Nie można uznać za skuteczne i wystarczające rozstrzygnięcia kwestii statusu wnioskodawców i pozbawienia ich udziału w postępowaniu, dokonanego poza granicami postępowania prowadzonego po wznowieniu. Ponadto zaskarżone rozstrzygnięcie jest wadliwe bowiem nie odnosi się do argumentów wnioskodawców i kwestii ich udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, ale de facto do udziału w postępowaniu M. M., co nie było negowane. Sąd uznał zatem, że obie wydane w sprawie decyzje podlegały uchyleniu jako wydane z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Organy nie zbadały bowiem przesłanki wznowienia, na jaką powoływali się konsekwentnie skarżący, polegającej na pozbawieniu ich udziału w postępowaniu, które w przekonaniu skarżących winno toczyć się z ich udziałem, jako legitymujących się prawem do przedmiotowych udziałów we wspólnocie. Granice rozpoznania zakreśla natomiast wniosek skarżących zawierający żądanie wznowienia postępowania i w takim zakresie winno być przeprowadzone postępowanie w trybie art. 149 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny rozważyć zarzuty związane z pozbawieniem udziału skarżących w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Wójta z [...] r. Zwrócono przy tym uwagę, że upływ terminów, o jakich mowa w art. 146 § 1 k.p.a. nie skutkuje wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej, lecz zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. organ ogranicza się wówczas do stwierdzenia wydania, zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji.
Sąd zaakceptował natomiast stanowisko organów, dotyczące zarzutu oparcia decyzji ostatecznej na fałszywych dowodach wskazując, że brak jest argumentów pozwalających uznać dowody, na których opierał się organ, za fałszywe. Zdaniem Sądu nie są także uzasadnione twierdzenia skarżących dotyczące ważności umowy darowizny udziałów. Sugerowana przez nich forma aktu notarialnego nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa, art. 27 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w odniesieniu do formy czynności prawnej przewiduje wyłącznie wymóg zwykłej formy pisemnej.
Sąd zwrócił natomiast uwagę, że przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w niniejszej sprawie może pozostawać w związku z kwestią statusu wnioskodawców w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Rozstrzygając ponownie sprawę i badając istnienie przesłanek wznowienia, organy winny uwzględnić regulację dotyczącą nabywania i przenoszenia udziałów we wspólnocie gruntowej. Rozważenie tej kwestii winno nastąpić z uwzględnieniem treści i skutków aktu własności ziemi wydanego na rzecz skarżących. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie szczególnie istotne znaczenie ma ustalenie, czy A. i T. M. nabyli z mocy prawa wszystkie te grunty gospodarstwa rolnego, ze względu na które M. M. została w [...] r. uznana za osobę uprawnioną do udziału we wspólnocie leśnej.
Następnie decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wójt Gminy J. stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej tego organu z dnia [...] r. SKO w B. decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchyliło powyższe rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy J. decyzją z dnia [...] r., nr [...] odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] r., stwierdzając brak podstaw do jej uchylenia. W wyniku odwołania, SKO w B. po raz kolejny uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Kolejną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wójt Gminy J., działając na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. oraz art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, stwierdził wydanie z naruszeniem prawa swojej decyzji ostatecznej z dnia [...] r. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji stwierdził, że przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., że dowody na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe, nie została wykazana. W sprawie tej zdaniem organu nie wyszły także na jaw nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody, które nie były znane organowi w dniu [...] r., a jedynie organ dokonywał błędnej interpretacji uznając, że M. B. miała prawo do zbycia swoich udziałów we wspólnocie gruntowej. Organ ten uznał natomiast, że spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ustalając status uznania za stronę A. i T. M., organ wziął pod uwagę stanowisko pełnomocnika adw.
W. G., że osobą uprawnioną w świetle wykazów wspólnoty pod nr [...] jest nie tylko M. M., ale również jej brat T. M.. Wynika to z treści zaświadczenia z Urzędu Gminy J. z dnia [...] r., znak: [...], w którym poświadcza się, że M. i T. M. figurują w tut. rejestrach gruntów poz. rejestrowych wsi J. jako użytkownicy. Z kolejnego zaświadczenia z dnia 18 grudnia 1996 r. wynika, że płatnikiem udziałów we współposiadaniu jest T. M. Dalej organ I instancji wskazał, że wykazy uprawnionych nie są projektami wykazów, lecz mają walor dokumentu, o czym świadczy, że zostały podpisane przez trzy osoby, reprezentujące ówczesny Zarząd "A" wsi J.. Zawierają one wielkość posiadanego udziału wyliczony w częściach ułamkowych do całości wspólnoty. Na tych wykazach pracował Zarząd Wspólnoty i były na nich nanoszone wszystkie zmiany osób uprawnionych. Do decyzji z dnia [...] r., o nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. dołączony był wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie jako jej integralnej części. Zdaniem organu I instancji nie ma żadnych przeszkód prawnych do uznania tej decyzji za obowiązującą.
Zdaniem organu I instancji także z analizy aktu własności ziemi z dnia [...] r. wynika, że T. i A. M. stali się właścicielami działek o podanych w akcie numerach, a po stronie M. M. powstało prawo dożywocia. Nie udało się odnaleźć tej umowy dożywocia, lecz o całości przekazaniu gruntów świadczy porównanie map ewidencyjnych z mapami kastralnymi i zaświadczenie z dnia 13 stycznia 2012 r. Starostwa Powiatowego w Z o ustaleniu, że M. M. była ujawniona w protokole ustalenia stanu władania obręb J., jako posiadaczka gospodarstwa rolnego z adnotacją, że na tym gruncie gospodaruje razem z siostrą T. M. Potwierdza to także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażone w powołanym wyżej wyroku.
Jednocześnie organ sierdził, że w sprawie ma zastosowanie art. 146 k.p.a., kwestionowana decyzja ostateczna została doręczona M. M. i A. P. w dnu 20 marca 1997 r., zaś T. i A. M. zapoznali się z tą decyzją w Urzędzie Gminy w J. w dniu 3 marca.2006 r.
Odwołania od tej decyzji złożyli A. P. oraz A. i T. M. A. P. w odwołaniu zarzuciła, że organ winien był przede wszystkim zbadać, czy zachowany został termin do wniesienia podania o wznowieniu postępowania o którym mowa w art. 148 k.p.a. Dopiero po ustaleniu tego faktu organ mógł rozpatrywać wniosek pod względem merytorycznym. Zdaniem odwołującej wnioskodawcy A. i T. M. od samego początku wiedzieli o dokonanej darowiźnie, powołała się przy tym na protokół z dnia 6 lutego 2012 r. Wobec czego stwierdziła, że termin do złożenia wniosku upłynął prawie 10 lat przed jego złożeniem.
Dalej wskazała, że decyzja z dnia [...] r. udostępniona A. i T. M. w dniu 3 marca 2006 r., nie stanowi daty powzięcia informacji o darowiźnie, a tym samym wznowienie postępowania jest bezprzedmiotowe. Odwołująca nie zgadza się też ze stanowiskiem, że podstawą do uznania A. i T. M. za stronę postępowania stanowiło stanowisko ich pełnomocnika wywiedzione z zaświadczeń Urzędu Gminy z dnia 20 czerwca 1995 r. i 18 grudnia 1996 r. Uważa, że te zaświadczenia były wydane w celu przedłożenia w Sądzie Rejonowym w postępowaniu w sprawie pozostałych po M. M. działek.
Nadto wskazała, że dokumenty te zostały zakwestionowane przez organ nadrzędny, który wskazał, iż konieczne w sprawie jest ustalenie stanu na 1965 r. i w aktach sprawy jest kolejny dokument, tj. zaświadczenie z dnia 13 stycznia 2012 r., nr [...], z którego wynika, że w latach 1967-1968 posiadaczką gospodarstwa była M. M. i wspólnie z nią na tym gospodarstwie gospodarował T. M. Fakt, że T. M. wraz z pozostałym rodzeństwem pracowali wraz z M. M. nigdy nie był negowany. Zdaniem odwołującej nie zasługują na uwzględnienie dalsze wywody dotyczące działek nie objętych aktem własności ziemi, ponieważ nie znajdują uzasadnienia w materiale dowodowym i w tym przedmiocie toczyło się postępowanie sądowe zakończone dopiero w 2002 r.
Powołując się z kolei na znajdujące się w aktach sprawy dowody wskazała, że organ nie wyjaśnił ostatecznie, czy wszystkie grunty wchodzące w skład gospodarstwa na dzień wejścia w życie ustawy z którym związany był udział we wspólnocie nr uprawny [...], nabyli A. i T. M. aktem własności ziemi oraz podkreśliła, że wyżej wymienieni w toku postępowania sami wskazali, że akt własności ziemi nie obejmował wszystkich gruntów.
A. i T. M. w swoim odwołaniu zarzucili natomiast, że organ mimo uznania wszystkich okoliczności warunkujących wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. po siedmiu latach postępowania nie uchylił decyzji ostatecznej oraz, że decyzja nie została uchylona z powodu przewlekłości postępowania wyłącznie przez organ I instancji. W ich ocenie działanie organu wskazuje na to, że postępowanie było świadomie przewlekane tak aby upłynął termin po którym uchylenie decyzji nie będzie już możliwe. Takie przekonanie wynika z treści uzasadnienia zawartego na str. 5 decyzji Wójta Gminy z dnia [...] r., gdzie podkreślono, że w sprawie tej organ I instancji uznał, iż nie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody, które nie były znane organowi w dniu [...] r., a jedynie organ dokonał błędnej ich interpretacji uznając, iż M. M. miała prawo do zbycia swoich udziałów we wspólnocie gruntowej.
Przedstawiając powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ostatecznej z dnia [...] r. z uwagi na nieuzasadnioną bezczynność organu. Powołując się na podnoszone w toku postępowania zarzuty skargi wnieśli również o uznanie przerwania biegu terminów określonych w art. 146 k.p.a.
Po rozpoznaniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną decyzją uchyliło decyzję Wójta Gminy J. z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., co zostało już wcześniej ustalone. Nie zostało bowiem wykazane sfałszowanie dowodów, nie ujawniono też nowych dowodów lub okoliczności nieznanych organowi w dniu wydania decyzji. Tych ustaleń nie kwestionował Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2010 r. należało je zdaniem organu podtrzymać. Rozważyć natomiast należało, czy w sprawie zachodzi przesłanka z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. polegająca na tym, że A. i T. M. jako strony postępowania w sprawie przeniesienia udziałów we wspólnocie, zostali pominięci i bez własnej winy nie brali w nim udziału.
Zdaniem organu odwoławczego zaświadczenia znajdujące się w aktach sprawy nie są wystarczającym dowodem do uznania A. i T. M. za strony postępowania. Organ I instancji w swojej decyzji mimo wskazań Sądu, nie rozstrzygnął czy decyzja Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium WRN w K. dotyczy zatwierdzenia obu wykazów uprawnionych. Przede wszystkim organ winien był ustalić jakie grunty wchodziły w skład gospodarstwa M. M., z którym związany był udział we wspólnocie gruntowej, a następnie ustalić czy A. i T. M. na mocy aktu własności ziemi (nr [...] z dnia [...] r.) nabyli całe gospodarstwo czy też jego część i jaką.
Ponadto organ nie ustalił w należyty sposób jakie grunty i o jakiej powierzchni wchodziły w skład gospodarstwa, z którym był związany udział we wspólnocie gruntowej. SKO zauważyło, że znajdująca się w aktach identyfikacja sporządzona przez uprawnionego geodetę dotyczy porównania parcel gruntowych objętych kilkunastoma wykazami hipotecznymi wymienionymi w piśmie A. i T. M. z dnia 2 lipca 2012 r. (k. akt 56) a nie działek gruntu, o których mowa w zaświadczeniu wydanym przez Starostwo Powiatowe. Zarówno w tym zaświadczeniu, jak i w akcie własności ziemi nieruchomości są oznaczone jako działki o określonych numerach i łatwo można ustalić, czy i które z działek wymienionych w zaświadczeniu nabyli A. i T. M. na mocy aktu własności ziemi. Jednakże z decyzji nie wynika aby takiego ustalenia organ dokonał, czy wszystkie działki wymienione w zaświadczeniu są objęte aktem własności ziemi, czy też nie.
Wobec tego nie ma podstaw do uznania, że A. i T. M. aktem własności ziemi z dnia [...] r. nabyli wszystkie grunty wchodzące w skład gospodarstwa M. M. z którym był związany udział we wspólnocie gruntowej, jak to przyjął organ w decyzji. Nie można też uznać, że ich status strony został udowodniony. Organ w decyzji nie wypowiedział się też co do tego czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 148 kpa i tej kwestii nie rozstrzygnął.
W świetle powyższych ustaleń Kolegium uznało, że nie zostały ustalone wszystkie istotne w sprawie okoliczności mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach Kolegium uznało je za uzasadnione. W szczególności zarzut A. i T. M. co do przewlekłości postępowania oraz zarzut A. P. co do tego, że organ nie dokonał ustaleń czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu określonego art. 148 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. i T. M., ponawiając dotychczasową argumentację, wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w B. z dnia [...] r., zarzucając jej niezgodność z obowiązującymi przepisami prawa, tj. art. 151 § 2, art. 146 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślono, że mimo zebranego ostatecznie materiału dowodowego i prawidłowego stwierdzenia przez organ I instancji, że decyzja ostateczna z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa, decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy. W ocenie skarżących organ I instancji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego i podał prawidłowe rozstrzygnięcie.
W odpowiedzi na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem podlega ona kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).
Przedmiotem kontroli legalności dokonanej przez Sąd w niniejszej sprawie była decyzja organu odwoławczego o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w oparciu o przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej "k.p.a.").
Rozstrzygnięcie organu odwoławczego przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane powszechnie w orzecznictwie i piśmiennictwie jako decyzja kasacyjna, co jest zgodne z rozumieniem orzeczenia kasacyjnego w doktrynie postępowania cywilnego jako orzeczenia, w którym uchyla się zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (por. np. W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 420). Zgodnie z tym przepisem organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1597/12, LEX nr 1277990).
Trafnie podkreślano w piśmiennictwie, że brak wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 223). Według W. Dawidowicza "dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 k.p.a., organ odwoławczy wykorzystuje w tych warunkach, kiedy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami. Organ odwoławczy będzie korzystał z powyższego artykułu z reguły w tych wypadkach, kiedy przewiduje uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej we własnym zakresie" (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 223-225).
Zdaniem Sądu SKO w B. zasadnie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, bowiem uzupełnienie postępowania w tym zakresie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.
Przedmiotem kontroli jest decyzja wydana w wyniku przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego, dotyczącego wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją ostateczną. Badaniu podlegały zatem przesłanki wznowienia postępowania, o jakich mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu lub na wniosek strony. W niniejszym przypadku wniosek został złożony przez dwie osoby, A. M. i T. M., którzy wskazali na trzy przesłanki wznowienia: 1) pominięcie ich udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, 2) fałszywości dowodów, na których ustalono istotne okoliczności faktyczne dla sprawy oraz 3) ujawnienia nowych okoliczności faktycznych lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi.
Należy zwrócić uwagę i podkreślić, że zarzut z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dotyczył pominięcia w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną udziału wnioskodawców, nie M. M., jej udział jest bowiem bezsporny. Nadto wnioskodawcy podnosili, że swoje uprawnienia do uczestniczenia w postępowaniu wywodzą nie z faktu spadkobrania po M. M., lecz z tego powodu, że w dacie darowania udziałów we wspólnocie i prowadzenia postępowania administracyjnego, posiadali udziały we wspólnocie, których przeniesienie na inną osobę było przedmiotem postępowania. Trzeba też zauważyć, że spadkobiercą po zmarłej M. M. jest jej brat, T., nie jest natomiast spadkobierczynią A. M. Wywodzenie zatem jej legitymacji w postępowaniu z faktu spadkobrania po zmarłej M. M. nie znajduje uzasadnienia. Złożenie wniosku inicjuje etap badania wstępnego, które kończy się albo wydaniem decyzji o odmowie wznowienia, albo wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania.
Sąd podziela pogląd wyrażony już w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/GI 873/09, że jeżeli żądanie wznowienia oparte jest na zarzucie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a wnioskodawca powołuje się na przymiot strony przysługujący mu w zakończonym postępowaniu, to nie jest możliwe rozstrzygnięcie kwestii legitymacji prawnej na etapie postępowania wstępnego o wydanie decyzji o odmowie wznowienia, lecz postępowanie winno zostać wznowione, celem zbadania podnoszonych podstaw wznowienia i zakończone wydaniem decyzji rozstrzygającej o istnieniu podstaw wznowienia. Prawidłowo zatem doszło w sprawie do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania..
Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że w rozpoznawanej sprawie nie zostały ustalone wszystkie istotne w sprawie okoliczności mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przede wszystkim organ I instancji nie dokonał ustaleń czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem terminu określonego art. 148 k.p.a.
Trafnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że w sprawie nie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania określone w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., co zostało już wcześniej ustalone. Nie zostało bowiem wykazane sfałszowanie dowodów, nie ujawniono też nowych dowodów lub okoliczności nieznanych organowi w dniu wydania decyzji. Ustaleń tych nie kwestionował Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2010 r. A zatem przedmiotem rozważenia była kwestia, czy w sprawie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegająca na tym, że A. i T. M. jako strony postępowania w sprawie przeniesienia udziałów we wspólnocie, zostali pominięci i bez własnej winy nie brali w nim udziału.
Zdaniem Sądu słusznie organ odwoławczy uznał, że zaświadczenia znajdujące się w aktach sprawy nie są wystarczającym dowodem do uznania A. i T. M. za strony postępowania. Organ I instancji w swojej decyzji mimo wezwań Sądu, nie rozstrzygnął czy decyzja Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium WRN w K. dotyczy zatwierdzenia obu wykazów uprawnionych. Przede wszystkim nie zostało ustalone jakie grunty wchodziły w skład gospodarstwa M. B., z którym związany był udział we wspólnocie gruntowej oraz, czy A. i T. M. na mocy aktu własności ziemi (nr [...] z dnia [...] r.) nabyli całe gospodarstwo czy też jego część i jaką.
Ponadto nie zostało ustalone w należyty sposób jakie grunty i o jakiej powierzchni wchodziły w skład gospodarstwa, z którym był związany udział we wspólnocie gruntowej. SKO zwróciło uwagę, że znajdująca się w aktach identyfikacja sporządzona przez uprawnionego geodetę dotyczy porównania parcel gruntowych objętych kilkunastoma wykazami hipotecznymi wymienionymi w piśmie A. i T. M. z dnia 2 lipca 2012 r. (k. akt 56) a nie działek gruntu, o których mowa w zaświadczeniu wydanym przez Starostwo Powiatowe. Zarówno w tym zaświadczeniu, jak i w akcie własności ziemi nieruchomości są oznaczone jako działki o określonych numerach i łatwo można ustalić, czy i które z działek wymienionych w zaświadczeniu nabyli A. i T. M. na mocy aktu własności ziemi. Jednakże z decyzji nie wynika aby takiego ustalenia organ dokonał, czy wszystkie działki wymienione w zaświadczeniu są objęte aktem własności ziemi, czy też nie.
W konsekwencji zgodzić należy się z organem odwoławczym, że nie ma podstaw do uznania, iż A. i T. M. aktem własności ziemi z dnia [...] r. nabyli wszystkie grunty wchodzące w skład gospodarstwa M. M., z którym był związany udział we wspólnocie gruntowej, jak to przyjął organ I instancji. Nie można też uznać, że ich status strony został udowodniony.
Niezależnie od wskazanych przez SKO uchybień w zakresie przeprowadzonego przez Wójta Gminy J. postępowania stwierdzić należy, że zgodnie z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 7 k.p.a., rolą organu administracji publicznej, rozstrzygającego zawisłą przed nim sprawę jest obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Treść powyższego przepisu jest ściśle powiązana z treścią art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym obowiązkiem organu administracji publicznej jest wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, co umożliwia z kolei dokonanie swobodnej oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Niewątpliwie zasady powyższe znajdują zastosowanie również w przypadku niniejszego postępowania.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 z późn. zm.) skargę oddalił.
sw