Uzasadnienie
Decyzją z dnia 19 marca 2021 r. nr [...] Wójt Gminy R. wymierzył Parafii [...] w R., administracyjną karę pieniężną w wysokości 82 920 zł za usunięcie bez zezwolenia 4 szt. drzew gatunku klon zwyczajny o obwodach pni 175 cm, 226 cm, 256 cm, 288 cm, mierzonych na wysokości 130 cm oraz 2 szt. drzew gatunku jesion wyniosły o obwodach pni 212 cm i 225 cm, mierzonych na wysokości 130cm, z nieruchomości położonej w m. [...] na działce o nr ewid. [...] obręb [...]. Rozstrzygnięcie to zostało podjęte na podstawie art. 88 ust.1 pkt. 1 i ust 3, art. 89 ust.1 w zw. Z art. 84 ust. 1 i art. 85 ust. 1 - 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
Pismem z dnia 1 czerwca 2022 r. ukarana wniosła, na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. W jej ocenie rozstrzygnięcie zostało wydane przez niewłaściwy organ. Organem właściwym do wydania decyzji dotyczącej kary pieniężnej za wycięcie drzew na terenie zabytkowym jest Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. Tu powołała się na postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OW 6/19 i z dnia 20 kwietnia 2021 r. III OW4/21.
W ocenie wnioskującej, zgodnie z obowiązującym aktualnie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami o ochronie zabytków (Dz.U. z 2020 r., poz. 282 ze zm.), pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga "prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni".
Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Wskazało, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga: prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni.
Natomiast zgodnie z art. 107d ust. 1 ww. ustawy, kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. Ponadto ust. 5 art. 107d ww. ustawy stanowi, że karę pieniężną, o której mowa w ust. 1-4, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał pozwolenie bądź był właściwy do wydania pozwolenia.
Kolegium przywołało postanowienie NSA z dnia 16 listopada 2021 r. II OW 15/21 w którym wskazano, że: "artykuł 107d ust. 1 i 5 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282) powinien być wykładany w ten sposób, że wojewódzki konserwator zabytków jest właściwy do wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego pozwolenia na podstawie art. 107d ust. 1 powołanej ustawy jedynie wtedy, gdy wymagane było pozwolenie na usunięcie drzew, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, czyli wówczas, gdy drzewa zostały usunięte z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni. Wojewódzki konserwator zabytków nie jest właściwy w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, czyli kary wymierzanej za usunięcie drzew bez zezwolenia wymaganego stosownie do art. 83a ust. 1 powołanej ustawy.
Wojewódzki konserwator zabytków nie jest właściwy w sprawie wymierzenia tej administracyjnej kary pieniężnej także wtedy, gdy był na podstawie art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew".
Kolegium podkreśliło, że przedmiotowe drzewa zlokalizowane były na nieruchomości wypisanej do rejestru zabytków z terenu województwa [...] pod nr [...] jako zespół kościoła i cmentarza [...] w granicach muru ogrodzeniowego cmentarza i muru ogrodzeniowego kościoła (za spisem obiektów nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków z terenu województwa [...] - na stronie http:// [...]. Nielegalnie usunięte drzewa nie rosły na terenie parku, ogrodu lub innej formy zaprojektowanej zieleni, o którym mowa w art. 107d ww. ustawy.
Ostatecznie organ uznał, że Wójt Gminy R. był organem właściwym do wydania w sprawie decyzji w przedmiocie nałożenia na Parafię kary pieniężnej na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie bowiem z at. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia. Ponadto w myśl art. 89 ust. 1 u.o.p. administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, 5 i 6, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1, a w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było.
Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła jej adresatka. Domagając się uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła SKO w Częstochowie naruszenie:
- 1) naruszenie art. 107d ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez uznanie, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. nie jest właściwy do wymierzenia kary pieniężnej za usuniecie drzew bez wymaganego pozwolenia na trenie zabytku nie przy zabytku, pomimo że zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków pod nr [...] jest zespół kościoła i cmentarza [...] w granicach muru ogrodzeniowego cmentarza i muru ogrodzeniowego kościoła,
- 2) art. 6, art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez brak zbadania wszystkich przesłanek nieważności postępowania z art. 156 § 1 k.p.a. i dnia temu wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi reprezentujący parafię Proboszcz wskazał, że kościół parafialny i położony przy nim cmentarz w R. są obiektami, które powstały na przełomie XIX i XX wieku. Zgodnie z decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków cały zespół kościoła i cmentarza (w obszarze wyznaczonym murem) jest zabytkiem. W związku z powyższym wszystkie prace przy kościele (w kościele) lub na cmentarzu wymagały zgody tego organu.
Podkreślił, że decyzja o nałożeniu kary z 19 marca 2021 r. [...] nigdy nie została mu doręczona oraz jest dla niego niezrozumiała. Dotyczy bowiem drzew, które już raz zostały zniszczone a postępowanie w sprawie umorzone.
Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Podkreślił dodatkowo, że zaskarżona decyzja nie dotyczyła sprawy już rozstrzygniętej przez Wójta Gminy R. decyzją ostateczną z dnia 6 lipca 2020 r. Ta ostatnia dotyczyła umorzenia postępowania w sprawie zniszczenia 9 szt. drzew rosnących na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w m. R. spowodowane niewłaściwym wykonaniem zabiegów pielęgnacyjnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.
Skarżąca uzasadniając swój wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 19 marca 2021 r. wskazała, że kara pieniężna za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia została nałożona przez niewłaściwy organ, czyli organ wykonawczy gminy a nie wojewódzkiego konserwatora zabytków na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami o ochronie zabytków (Dz.U. z 2022 r., poz. 840 ze zm.).
Konieczne jest zatem ustalenie, czy przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. w rozstrzyganej sprawie mogą zostać zastosowane. Zgodnie art. 36 ust. 1, pkt 1 tego aktu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni.
Językowa wykładnia powyższego przepisu wskazuje, że pozwolenie organu ochrony zabytków jest wymagane przy prowadzeniu prac "przy zabytku". Czyli prace te muszą być podejmowane w stosunku do obiektu, który został wpisany do odpowiedniego rejestru. Dotyczy to również dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu, ale tylko z nieruchomości będącej parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni.
W rozpatrywanej sprawie drzewa zostały usunięte z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków województwa [...] pod nr [...] jako zespół kościoła i cmentarza [...] w granicach muru ogrodzeniowego cmentarza i muru ogrodzeniowego kościoła. Same drzewa nie stanowiły tu formy chronionej będącej "parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni". Brak było zatem podstaw do stosowania w sprawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. Dotyczy to zarówno konieczności uzyskania pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy a w konsekwencji możliwości wymierzenia kary, o którem mowa w art. 107d tego aktu (wymierzanej za brak wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków). Takie też stanowisko zajął NSA w rozstrzygającym spór kompetencyjny postanowieniu dnia 16 listopada 2021 r. (sygn. II OW 15/21). Stwierdził tam, że "artykuł 107d ust. 1 i 5 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282) powinien być wykładany w ten sposób, że wojewódzki konserwator zabytków jest właściwy do wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego pozwolenia na podstawie art. 107d ust. 1 powołanej ustawy jedynie wtedy, gdy wymagane było pozwolenie na usunięcie drzew, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, czyli wówczas, gdy drzewa zostały usunięte z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni".
W rozstrzyganej sprawie Wójt Gminy R. prawidłowo zastosował przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336). Prawidłowo ustalił, że usunięcie przedmiotowych drzew wymagało uzyskania zezwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, gdyż rosły na nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków (art. 83a ust. 1 ustawy). W związku z tym, że do usunięcia roślin doszło bez wymaganego zezwolenia, organ wykonawczy gminy był zobowiązany do wymierzenia kary pieniężnej (art. 88 ust. 1 pkt 1 ustawy).
Zarzut skargi dotyczący braku szczegółowego zbadania wszystkich przesłanek nieważnościowych przez SKO również nie zasługuje na uwzględnienie. Celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja zawiera wady określone w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru nie jest zatem związany zakresem żądania strony wnioskującej o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o jakim mowa w art. 157 § 2 k.p.a. W zależności od wyników tego postępowania organ nadzoru jest nie tylko uprawniony, ale także obowiązany, jeżeli ustali, że decyzja jest dotknięta wadami (wadą) wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., wydać jedną z decyzji o jakich mowa w art. 158 k.p.a. - albo stwierdzającą nieważność kontrolowanej decyzji (art. 158 § 1 k.p.a.), albo stwierdzającą jej wydanie z naruszeniem prawa ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji (art. 158 § 2 k.p.a.).
Jednakże postępowanie nieważnościowe nie stanowi "trzeciej instancji" w administracyjnym toku postępowania. Organ prowadzący postępowanie, w sytuacji zaistnienia innej, niż podniesiona przesłanki nieważnościowej powinien uchylić decyzję w sprawie. Jednakże ani obecnie skarżąca, ani SKO w Częstochowie zaistnienia takiej przesłanki nie dostrzegli.
Odnosząc się do twierdzeń skarżącej dotyczących braku doręczenia decyzji o wymiarze kary pieniężnej Sąd wskazuje, że przesyłka zawierająca tę decyzję została nadana, ale nie została podjęta przez skarżącą w terminie.
Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.