Uzasadnienie
Decyzją z 28 września 2022 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta Z. nie przyznano J.V. (dalej jako strona lub skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką - A.V. W materialnoprawnej podstawie tego aktu wskazano art. 17, art. 32 ust. 1b - 1d ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (aktualnie Dz. U. z 2023, poz. 390) oraz wydane na podstawie tej ustawy odpowiednie akty wykonawcze. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wywiódł, że w świetle art. 17 ust. 1 powołanej ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną oraz innym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podkreślił jednak, że z oświadczeń strony wynika, że pobiera ona z Ukrainy rentę po zmarłym pierwszym mężu oraz zasiłek w związku z niepełnosprawnością A.V., a tym samym, chociaż jej córka legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, zachodzi w niniejszym przypadku przesłanka negatywna wykluczająca przyznanie żądanego świadczenia określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a wspomnianej ustawy, po myśli którego nie przysługuje ono jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.
Od powyższej decyzji J.V. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej dając wyraz swojemu niezadowoleniu z tego rozstrzygnięcia, wskazując na jego krzywdzący charakter oraz powołując się na trudną sytuację materialną wynikającą z faktu, że w związku z koniecznością opieki nad córką nie może podjąć zatrudnienia. Nadto zaznaczyła, że z Ukrainy otrzymuje jedynie - jak to określiła - "rentę na dzieci rentę rodzinną po śmierci ojca dzieci" i nie pobiera żadnych zasiłków ani świadczeń z tytułu sprawowania tej opieki.
Decyzją z 16 stycznia 2023 r. nr SKO.IV/424/1272/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium przywołało w sposób obszerny treść przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, w tym przesłanki wykluczające przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Następnie wywiodło, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego rozstrzygnięcie o odmowie uwzględnienia wniosku strony było prawidłowe, jako że pobiera ona z Ukrainy zasiłek w związku z niepełnosprawnością córki co potwierdziła składając 7 września 2022 r. oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, a w konsekwencji zachodzi w jej przypadku jedna z takich przesłanek, określona w 17 ust. 5 pkt 1 lit. a powołanej regulacji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J.V. oświadczyła, że nie zgadza się z decyzją organu odwoławczego. Zaakcentowała bowiem, że świadczenie, które pobiera z Ukrainy nie jest związane z opieką, która sprawuje nad niepełnosprawną córką lecz stanowi odpowiednik polskiego zasiłku pielęgnacyjnego. Nadto ponownie powołała się na okoliczności związane z chorobą córki, która wymaga stałej opieki i rehabilitacji oraz podkreśliła, że sytuacja taka uniemożliwia podjęcie przez nią pracy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Kolegium podtrzymało argumentację dotyczącą złożonego przez skarżącą oświadczenia o pobieraniu przez nią świadczenia związanego z niepełnosprawnością córki. Tym razem jednak wywiodło, że okoliczność ta stanowi przesłankę negatywną, o której mowa nie w art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych lecz w art. 17 ust. 5 pkt 6 tej regulacji, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jeżeli na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Z brzmienia art. 145 § 1 powyższej ustawy wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może natomiast kierować się tu względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
W tym kontekście uznano, że skargę strony należało uwzględnić. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) wykazała bowiem, że zarówno zaskarżony akt jak i poprzedzająca go decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego jak również przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy a tym samym należało je wyeliminować z obrotu prawnego.
Przedmiotem skargi jest w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie odmawiające przyznania skarżącej, będącej obywatelką Ukrainy przybyłą do Polski - jak wynika z akt administracyjnych - w związku z toczącymi się na Ukrainie działaniami wojennymi, świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką.
W pierwszej kolejności przyjdzie zatem zwrócić uwagę, że stosownie do treści art. 26 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy (aktualnie Dz. U. z 2023 r., poz. 103) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, obywatelowi Ukrainy przebywającemu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 tej ustawy, przysługuje prawo do świadczeń rodzinnych, o których mowa w ustawie o świadczeniach rodzinnych.
Ocena uprawnień strony do świadczenia pielęgnacyjnego powinna zatem zostać dokonana w kontekście przesłanek uregulowanych w tej ustawie, a w szczególności w art. 17 niniejszego aktu. Zgodnie z art. 17 ust. 1 wspomnianej ustawy, sporne świadczenie pielęgnacyjne przysługuje: matce albo ojcu; opiekunowi faktycznemu dziecka; osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności: - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
W sprawie jest poza sporem, że skarżąca sprawuje opiekę nad córką, która mocą orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z [...] r. została zaliczona do osób niepełnosprawnych od urodzenia. Bezspornym jest również, że w związku z koniecznością sprawowania tej opieki strona nie podejmuje zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej. Pomimo to orzekające w sprawie organy zgodnie odmówiły uwzględnienia jej wniosku powołując się na złożone przez nią w toku postępowania administracyjnego oświadczenie o tym, że pobiera z Ukrainy rentę rodzinną po zmarłym pierwszym mężu oraz zasiłek z tytułu niepełnosprawności dziecka. Okoliczność ta została uznana za wykluczającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym o ile w uzasadnieniach swoich decyzji oba organy kwalifikowały ją jako przesłankę negatywną określoną w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, to już w odpowiedzi na skargę Kolegium wskazało inną przesłankę - wskazaną w art. 17 ust. 6 powołanej ustawy.
W tym miejscu przyjdzie wyjaśnić, że zgodnie z powołanym art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przy tym przeważające w orzecznictwie sądowym stanowisko opowiadające się za celowościową i funkcjonalną wykładnią rzeczonego przepisu prowadzącą do wniosku, że chodzi tu o to, aby świadczenie pielęgnacyjne nie pozostawało w zbiegu z dochodami za pracę lub świadczeniami socjalnymi zapewniającymi źródło utrzymania, bowiem to właśnie ono ma zapewnić źródło utrzymania osobom, które w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny dochodu takiego nie uzyskują.
Konsekwencją takiej wykładni jest konkluzja, że sam fakt ustalonego prawa do jednego ze świadczeń wskazanych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie stanowi jeszcze przesłanki wykluczającej skuteczne ubieganie się o sporne świadczenie. Prawidłowa wykładnia tej normy przemawia zatem za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego, a w rezultacie wymogiem koniecznym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji otrzymywania któregoś z tamtych świadczeń jest dokonanie wyboru przez uprawnionego świadczenia pielęgnacyjnego i zawieszenie przez niego prawa do emerytury (por. wyroki NSA: z 15 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 1280/22; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2010/20; oraz z 19 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 2800/20 - orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - dalej CBOSA).
Na gruncie prawa polskiego wybór taki może nastąpić poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zastosowanie instytucji wskazanej w art. 134 ust. 1 pkt 1 polskiej ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504 ze zm.) czyli o wstrzymanie wypłaty jednego z wymienionych w tej ustawie świadczeń, co w rezultacie prowadzi do eliminacji negatywnej przesłanki, wykluczającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (vide: wyrok NSA z 18 października 2022 r., sygn. akt I OSK 77/22, dostępny w CBOSA). Jakkolwiek przy tym skarżąca pobiera rentę przyznaną jej na podstawie stosownych przepisów obowiązujących na terenie Ukrainy, to jednak zdaniem Sądu powyższe rozważania należy zasadniczo uznać za aktualne także w jej przypadku.
W świetle zaprezentowanej wyżej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, także rezygnacja z pobierania zagranicznej emerytury, bądź renty otwierałaby bowiem osobie domagającej się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego drogę do skutecznego ubiegania się o to świadczenie.
Konsekwencją takiego stanu rzeczy, powiązaną ściśle z obowiązkami wynikającymi z art. 9 i art. 79a Kodeksu postępowania administracyjnego jest to, że orzekające w sprawie organy powinny poinformować stronę o możliwości zawieszenia prawa do świadczenia emerytalno-rentowego i o uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty pobieranego dotychczas świadczeń wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych bądź innego aktu wywierającego ten skutek, zaś pouczenie takiej treści powinno być udzielone stronie w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego ustali się, że spełnia ona pozostałe przesłanki warunkujące jego przyznanie, a wyłącznym powodem odmowy jest okoliczność pobierania jednego z powyższych świadczeń. W niniejszej sprawie organy obowiązku tego nie dopełniły. Pomimo bowiem tego, że zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy nie potwierdza istnienia innych przeszkód do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką, z akt sprawy nie wynika, aby poinformowały ją w jakikolwiek sposób o tym, że może wystąpić do odpowiedniego ukraińskiego organu przekazującego jej wypłatę renty rodzinnej z żądaniem zawieszenia prawa do tego świadczenia lub wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia rozstrzygającej w tym, zakresie decyzji bądź innego aktu.
Abstrahując przy tym od analizy unormowań, które regulują niniejsze kwestie w prawie ukraińskim, a w szczególności tego, czy dopuszczają one zawieszenie prawa lub wstrzymanie wypłaty świadczeń emerytalno-rentowych (wykraczałoby to poza granicę kognicji Sądu) nie budzi wątpliwości, że skarżąca powinna mieć przynajmniej możliwość podjęcia próby uzyskania od właściwego organu ukraińskiego takiego rozstrzygnięcia ewentualnie uruchomienia innego trybu prowadzącego do wzruszenia decyzji, skutkującego przerwaniem lub zakończeniem wypłaty uprawnionemu renty rodzinnej, zaś o możliwości takiej powinna zostać pouczona. Skoro bowiem obowiązujące przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie może czynić przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia dla niej korzystniejszego, lecz przeciwnie - powinien podjąć takie działania proceduralne, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyroki NSA: z 30 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1973/21; z 17 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 233/22 oraz z 15 września 2020 r., sygn. akt I OSK 2199/19 - orzeczenia dostępne w CBOSA).
Niezależnie od powyższego trzeba zwrócić uwagę, że oświadczenia skarżącej wskazują na to, że pobierana przez nią renta ma charakter renty rodzinnej, gdyż określiła ona w swoim oświadczeniu, że chodzi tu o "rentę na dzieci po zmarłym pierwszym mężu". Tymczasem należy zaakcentować, że - jak wynika z cytowanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych, przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego stanowi wyłącznie okoliczność posiadania ustalonego prawa do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka "przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego". Orzekające w sprawie organy nie ustaliły natomiast, czy pobierana przez stronę renta rodzinna została przyznana w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym, chociaż i tutaj istnieją pewne wątpliwości skoro strona w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej wywodziła, że pobiera "rentę na dzieci, rentę rodzinną po śmierci ojca dzieci", a tym samym nie jest do końca jasne, czy chodziło jej tylko o jedną czy też o dwie renty.
W ocenie Sądu, także oparcie odmowy na przesłance negatywnej wskazanej w art. 17 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych było przedwczesne. Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia, na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.
Organy obydwu instancji nie ustaliły wystarczająco precyzyjnie, jakie konkretnie świadczenie poza rentą (bądź rentami) skarżąca otrzymuje z Ukrainy, a w szczególności, czy pobiera je "na pokrycie wydatków związanych z opieką" nad córką. Tymczasem sama treść powoływanego w uzasadnieniach ich decyzji oświadczenia złożonego przez nią 7 września 2022 r. nie daje na to pytanie jasnej odpowiedzi. Strona wspomniała tam o "zasiłku z tytułu niepełnosprawności córki", co może wskazywać na powiązanie tego świadczenia z pokryciem kosztów opieki nad dzieckiem, jednak nie świadczy o tym jeszcze w sposób jednoznaczny zwłaszcza, że dodatkowe wątpliwości w tych ramach wynikają z jej późniejszych wywodów, gdzie twierdziła stanowczo, że nie otrzymuje "żadnych świadczeń dla mnie z powodu opieki nad córką" (odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej).
Dodatkowo warto zauważyć, że w skardze wywiodła ona, że "zasiłek, który pobiera z Ukrainy jest odpowiednikiem zasiłku pielęgnacyjnego w Polsce" oraz, że "żadnego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką A. nie otrzymuje z Ukrainy".
Ponownie rozpoznając sprawę Burmistrz Miasta Z. powtórnie oceni, czy skarżąca zachowuje wymogi warunkujące przyznanie spornego świadczenia oraz podejmie czynności zmierzające do ustalenia, czy zachodzą w jej przypadku negatywne przesłanki określone w art. 17 ust. 5 1 lit a oraz pkt 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uwzględni przy tym wskazania oraz zapatrywania prawne wynikające wprost z treści niniejszego wyroku.
Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 132 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.