Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 grudnia 2025 r. Burmistrz C., rozpoznając wniosek obecnie skarżącego M. F., przyznał mu częściowo odpłatne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania w postaci pomocy w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, na okres od 2 stycznia 2026 r. do 30 czerwca 2026 r., świadczone przez 3 dni w tygodniu - we wtorek w ilości 2 godz. dziennie, w środę w ilości 3 godz. dziennie oraz w czwartek w ilości 2 godz. dziennie, przy koszcie jednej godziny świadczonych usług wynoszącym 57,00 zł. Odpłatność za godzinę wykonanej usługi ustalono w wysokości 15,00% tj. 8,55 zł. Ponadto decyzją tą odmówiono całkowitego zwolnienia skarżącego z ponoszenia odpłatności za usługi opiekuńcze realizowane w okresie od 2 stycznia 2026 r. do 30 czerwca 2026 r. oraz całkowitego zwolnienia go z ponoszenia odpłatności za usługi opiekuńcze zrealizowane w 2025 r., przyznane decyzjami z dnia 31 grudnia 2024 r.
Jako materialnoprawną podstawę decyzji organ powołał art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie: Dz.U. z 2026 r., poz. 639 ze zm.), zwanej dalej u.p.s. oraz przepisy uchwały nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia 19 marca 2024 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze (...) oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r., poz. [...]), zwanej dalej uchwałą.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przeprowadzony 3 grudnia 2025 r. wywiad środowiskowy i pozostała zgromadzona w sprawie dokumentacja wskazują, że skarżący jest osobą długotrwale chorą, niepełnosprawną i wymagającą pomocy w zaspokajaniu potrzeb życiowych. Jest osobą samotnie gospodarującą. Ustalając dochód skarżącego organ I instancji wskazał, że w grudniu 2024 r. skarżący otrzymał wyrównanie dodatku pielęgnacyjnego w łącznej wysokości 5.914,53 zł za okres od 1 maja 2023 r. do 30 listopada 2024 r. (19 miesięcy) i wyrównanie świadczenia uzupełniającego w łącznej wysokości 9.500,00 zł za okres od 1 maja 2023 r. do 30 listopada 2024 r. (19 miesięcy). Zdaniem organu I instancji świadczenia te, zgodnie z treścią art. 8 ust. 12 u.p.s., należy zaliczyć do dochodu na przyszłość, a nie za miesiące minione. Przepis ten wskazuje, że kwotę jednorazowo uzyskanego dochodu należnego za dany okres uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód.
Skoro zatem skarżący otrzymał wyrównanie dodatku pielęgnacyjnego oraz świadczenia uzupełniającego za okres 19 miesięcy, to przez taki okres (w przód) dochód ten podlegać winien uwzględnieniu w dochodzie strony począwszy od miesiąca faktycznej wypłaty tj. od grudnia 2024 r.
Mając powyższe na uwadze organ I instancji stwierdził, że na dochód skarżącego w listopadzie 2025 r. składała się emerytura z ZUS w wysokości 1.719,77 zł, dodatek pielęgnacyjny w wysokości 348,22 zł, świadczenie uzupełniające w wysokości 500,00zł, 1/19 wyrównania dodatku pielęgnacyjnego w wysokości 95,45zł oraz 1/19 wyrównania świadczenia uzupełniającego w wysokości 500,00zł. Łączny dochód skarżącego w listopadzie 2025 r. wynosił zatem 3.163,44 zł. Organ I instancji uznał, że wiek, stan zdrowia, niepełnosprawność długotrwała choroba uniemożliwiają skarżącemu samodzielne zaspokajanie codziennych potrzeb życiowych, a pomoc ze strony innych osób jest niewystarczająca, co uzasadnia przyznanie pomocy w formie usług opiekuńczych w zakresie i wymiarze ustalonym w sentencji decyzji. Przy uwzględnieniu dochodu skarżącego w listopadzie 2025 r., którego łączna wysokość stanowi 313,21% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, organ I instancji, zgodnie z tabelą wskazaną w § 3 uchwały, ustalił odpłatność za usługi w wysokości 15% pełnego kosztu, tj. 57,00 zł, co stanowi kwotę 8,55 zł za jedną godzinę usługi.
Dalej organ I instancji wskazał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o całkowite zwolnienie z opłaty za usługi opiekuńcze przyznane od 1 stycznia 2025 r., jak również o całkowite zwolnienie z ponoszenia odpłatności za usługi opiekuńcze, które będą realizowane od stycznia 2026 r. Łączne deklarowane wydatki strony we wskazanym okresie wyniosły ok. 800 zł, co stanowi 25% domowego budżetu. Po opłaceniu wszystkich zobowiązań, do dyspozycji skarżącego pozostaje kwota 2.363,44 zł, m.in. na zakup żywności, środków higienicznych czy odzieży. Skarżący na bieżąco regulował odpłatność za realizowane w 2025 r. usługi opiekuńcze w wysokości wynikającej z decyzji administracyjnej, bez żadnych zaległości. To zaś dowodzi, że posiadał środki pozwalające na dokonywanie opłat, a więc nie istniały przesłanki do zastosowania ulg.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący nie zgodził się z argumentami podniesionymi w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że czuje się pokrzywdzony m.in. argumentacją organu co do faktu, że skoro terminowo realizował płatności za usługi opiekuńcze, to ulga w ich regulowaniu mu się nie należała.
Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy zasadniczo podzielił twierdzenia i wnioski zaprezentowane w decyzji organu I instancji.
W skardze skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podkreślił swoją złą sytuację materialną i zdrowotną i wskazał, że od 6 lat żyje poniżej minimum socjalnego. W jego ocenie zapadłe rozstrzygnięcia są wynikiem jego konfliktu z orzekającymi urzędnikami.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia i wnioski, zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn, niż w niej powołane.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w sprawie nie budzi wątpliwości fakt, iż skarżący jako osoba niepełnosprawna i długotrwale chora wymaga pomocy w zaspokajaniu potrzeb życiowych. Wynika to bezspornie z akt sprawy, nie kwestionują tego także organy orzekające.
Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja przyznająca skarżącemu częściowo odpłatne usługi opiekuńcze, ustalająca jednocześnie wysokość odpłatności za te usługi w oparciu o przepisy uchwały oraz odmawiająca zwolnienia skarżącego od odpłatności za te usługi.
Punktem wyjścia do jakichkolwiek dalszych rozważań w tak zakreślonym przedmiocie sprawy, poza ustaleniem, że strona ze względu na stan zdrowia wymaga takiej formy pomocy, jest ustalenie dochodu, jaki osiąga skarżący. Należyte ustalenie dochodu w okresie poprzedzającym przyznanie świadczenia w formie usług opiekuńczych stanowi podstawę ustalenia odpłatności za te usługi w oparciu o przepisy uchwały, oraz ewentualnych ulg w tym zakresie, z jakich skarżący mógłby skorzystać.
Zasadniczą dla niniejszej sprawy kwestią w odniesieniu do ustalenia dochodu skarżącego jest stwierdzenie, w jaki sposób do tego dochodu zaliczyć należy uzyskane przez niego w grudniu 2024 r. wyrównania dodatku pielęgnacyjnego oraz świadczenia uzupełniającego za okres 19 miesięcy.
Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 1.010 zł (kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej). Z kolei za dochód, zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s., uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeśli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu, składki na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenia społeczne oraz kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.
Jak stanowi art. 8 ust. 12 u.p.s., w przypadku uzyskania jednorazowo dochodu należnego za dany okres, kwotę tego dochodu uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny przez okres, za który uzyskano ten dochód. Wraz z art. 8 ust. 11 u.p.s. przepis ten stanowi o sposobie rozliczania dochodu wypłaconego jednorazowo. W przypadku art. 8 ust. 12 u.p.s. chodzi o rozliczenie dochodu jednorazowego, należnego za dany okres. Z dochodem takim można mieć do czynienia np. przy wypłatach honorarium z umów cywilnoprawnych czy wypłacie raz na kwartał emerytury zagranicznej, a także przy różnego rodzaju wyrównaniach czy nadpłatach związanych z przyznaniem świadczenia z systemu zabezpieczenia społecznego (tak I. Sierpowska, Pomoc Społeczna. Komentarz, wyd. VII).
Uzyskane przez skarżącego w grudniu 2024 r. wyrównanie dodatku pielęgnacyjnego oraz wyrównanie świadczenia uzupełniającego za okres 19 miesięcy niewątpliwie należy uznać za dochód należny za dany okres, wypłacony jednorazowo, a więc podlegający rozliczeniu w ramach art. 8 ust. 12 u.p.s.
Dokonując wykładni powyższego przepisu odnośnie uzyskanych przez skarżącego wyrównań organ I instancji stanął na stanowisku, że kwotę tego dochodu uwzględnić należy w dochodzie osoby lub rodziny w przód, przez taki okres, za jaki dochód był uzyskany, w ustalonej miesięcznej wysokości. Organ I instancji uwzględnił go zatem w dochodzie skarżącego, licząc od miesiąca faktycznej wypłaty. Tych ustaleń nie zakwestionowało Kolegium w zaskarżonej decyzji.
Kwestia wykładni art. 8 ust. 12 u.p.s. i sposobu zarachowania dochodu, o którym mowa w tym przepisie, była przedmiotem licznych rozważań sądów administracyjnych, w ramach których wypracowane zostały dwa przeciwstawne stanowiska.
Pierwsze z nich, prezentowane m. in. w wyroku NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 243/20, na który powołał się organ I instancji, wskazuje, że dochód jednorazowy, należny za dany okres, powinien być doliczony do dochodu na przyszłość, a nie za miesiące minione. NSA wskazał, że w przypadku należności płatnych miesięcznie należy ustalić ilu miesiącom odpowiadają każdorazowo wypłacone kwoty, ustalając w ten sposób okres, za który dochód uzyskano. Przez taki okres (liczbę miesięcy) należy dochód ten następnie uwzględnić w dochodzie rodziny (por. także m.in. wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt: II SA/Po 297/23 i II SA/Po 298/23).
Ponadto na poparcie tego nurtu w orzecznictwie podnosi się, że sytuacja faktyczna świadczeniobiorcy, będąca następstwem otrzymania jednorazowo dochodu za dany okres, musi zostać uwzględniona przez organ od momentu otrzymania tego świadczenia. Rozłożenie dochodu jednorazowego na kolejne miesiące czyni sprawiedliwszą ocenę sytuacji materialnej beneficjenta, który przecież mógłby w jednym miesiącu otrzymać pokaźną kwotę, a w kolejnym zwrócić się o przyznanie pomocy (zob. m.in. wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 7 maja 2026 r., sygn. akt: II SA/Ol 220/26; WSA w Poznaniu z dnia 11 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 125/09).
Dodatkowo, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 listopada 2024 r., sygn. akt VIII SA/Wa 714/24, wskazał, że brzmienie art. 8 ust. 12 u.p.s. skłania (...) do uznania, że kwotę jednorazowego dochodu należnego za okres wsteczny uwzględnia się w dochodzie osoby lub rodziny "przez okres, za który uzyskano dochód". Zatem w przepisie tym kluczową rolę odgrywa słowo "przez", ponieważ ono wskazuje (...) na okres, za który osoba czy rodzina uzyskała jednorazowy dochód i w jaki sposób dochód ten ma być uwzględniany w dochodzie osoby czy rodziny.
Przeciwne do powyższego stanowisko, uznające że jednorazowo wypłacony dochód należny za dany okres należy rozliczyć wstecz, zaprezentował NSA m.in. w wyroku z dnia 17 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 1552/24, wskazując, że dochód wypłacony po upływie okresu, którego dotyczy, dolicza się do dochodu za minione miesiące. Kwotę tego dochodu należy więc uwzględnić w odpowiednich częściach w dochodzie osoby wnioskującej o przyznanie świadczenia (lub rodziny) w miesiącach, za które świadczenie zostało przyznane (podobnie NSA w wyrokach z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 484/17 oraz z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2763/17).
Taki kierunek wykładni podparty jest też konkluzją, że art. 8 ust. 12 u.p.s. stanowi odstępstwo od ogólnej zasady miesięcznego ustalania dochodu i znajduje zastosowanie w sytuacjach, w których świadczenie ma charakter wyrównawczy lub skumulowany. Konstrukcja ta służy zapewnieniu prawidłowego odzwierciedlenia rzeczywistej sytuacji dochodowej osoby ubiegającej się o świadczenie oraz wyłączeniu przypadków, w których jednorazowa wypłata zostałaby błędnie przypisana wyłącznie do miesiąca jej otrzymania, zamiast do okresu, którego faktycznie dotyczy. Przepis ten ma charakter gwarancyjny, zapobiegający przypadkowemu uzależnieniu prawa do świadczeń od technicznego momentu wypłaty dochodu. Świadczenie uzyskane w taki sposób nie powinno być przypisywane wyłącznie do miesiąca jego wypłaty, lecz wymaga rozliczenia w odniesieniu do okresów, za które faktycznie przysługiwało. Oznacza to, że taki dochód podlega uwzględnieniu w dochodzie za minione miesiące (por. m.in. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 25 czerwca 2026 r., sygn. akt II SA/Bk 232/26; WSA w Bydgoszczy z dnia 21 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 200/15; WSA w Łodzi z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 322/10).
Skład obecnie orzekający przychyla się do drugiego z zaprezentowanych stanowisk uznając, że jednorazowy dochód należny za dany okres rozliczany w oparciu o art. 8 ust. 12 u.p.s., powinien zostać rozliczony wstecz, tj. za okres (miesiące), za który ten dochód uzyskano. W ocenie Sądu za takim rozumieniem omawianego przepisu przemawia m. in. porównanie jego brzmienia z brzmieniem art. 8 ust. 11 u.p.s., regulującym kwestię rozliczenia dochodu jednorazowego, uzyskanego w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia, przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego. Z brzmienia art. 8 ust. 11 u.p.s. in fine wynika bezpośrednio, że dochód regulowany tym przepisem rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, w których dochód został wypłacony. W tym zatem wypadku jednoznacznie uregulowano, że dochód rozliczany na podstawie tego przepisu rozliczany jest "do przodu".
Założenie racjonalności ustawodawcy wymaga uznania, że jeśli jego intencją byłoby analogiczne rozliczanie dochodu w oparciu o art. 8 ust. 12 u.p.s., zawarłby on w nim tożsame sformułowanie. Odmienna redakcja tego przepisu każe jednak uznać, że intencją ustawodawcy było rozliczenie takiego dochodu wstecz, za miesiące, za które faktycznie on przysługiwał, a nie w sposób przewidziany w art. 8 ust. 11 u.p.s. (por. w tym zakresie w szczególności wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 223/20, a także nieprawomocne w chwili orzekania wyroki WSA w Gdańsku z 24 września 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 296/25 oraz WSA we Wrocławiu z 27 listopada 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 312/25).
Dodatkowo za takim rozumieniem omawianego przepisu przemawia też instytucja zmiany decyzji przyznających świadczenia z zakresu pomocy społecznej, przewidziana w art. 106 ust. 5 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem, decyzję o przyznaniu świadczenia zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję jeśli wystąpiły przesłanki określone w art. 11, 12 i 107 ust. 5 tej ustawy. Jednorazowy dochód, uzyskany następczo za dany okres, stanowić może zmianę sytuacji dochodowej strony, uzasadniającą ewentualną zmianę lub uchylenie wcześniej wydanych decyzji, przyznających świadczenia w okresie, za który przysługiwał ten dochód. Skoro decyzje o przyznaniu świadczenia można uchylić wstecz, w sytuacji potwierdzenia zmiany sytuacji dochodowej strony, to również ten dochód można zarachować wstecz, za miesiące, za które faktycznie on przysługiwał.
Jeśli zatem dana osoba korzystała ze świadczeń pomocy społecznej w okresie, za który następnie jednorazowo uzyskała dochód, możliwe jest rozliczenie tego dochodu wstecz i ewentualna zmiana wcześniejszych decyzji przyznających świadczenia pomocy społecznej przy jego uwzględnieniu.
Sąd nie podziela argumentacji wskazującej na fakt, że rozliczenie dochodu w oparciu o art. 8 ust. 12 u.p.s. w przód stanowiłoby sprawiedliwszą ocenę sytuacji materialnej beneficjenta pomocy społecznej, który mógłby uzyskać ów dochód w potencjalnie znacznej kwocie, a następnie zwrócić się o przyznanie pomocy. Stanowisko to pomija bowiem fakt, że dochód ten, jakkolwiek wypłacony jednorazowo, był stronie należny za dany okres, a więc strona powinna móc w tym okresie takim dochodem dysponować. Ma to znaczenie w szczególności w sytuacji, w której jednorazowa wypłata dochodu za dany okres nie jest zawiniona przez stronę, ale jest wynikiem nieprawidłowego działania organów państwa i stanowi przykładowo wyrównanie wcześniej zaniżanych świadczeń.
Mając na względzie powyższą argumentację Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 8 ust. 12 u.p.s. oraz § 3 uchwały poprzez wadliwe powiększenie dochodu skarżącego przy ustalaniu odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze, o uzyskane przez skarżącego w grudniu 2024 r. wyrównania dodatku pielęgnacyjnego oraz świadczenia uzupełniającego za okres 19 miesięcy, a w konsekwencji wadliwe ustalenie odpłatności za te usługi. Jak już wskazano, należyte ustalenie dochodu osoby ubiegającej się o przyznanie świadczeń z zakresu pomocy społecznej stanowi podstawę do jakichkolwiek dalszych rozważań odnośnie wysokości tych świadczeń, ewentualnej partycypacji strony w kosztach przyznanych świadczeń w formie opieki, czy też oceny spełnienia przez stronę przesłanek do udzielenia ulg w postaci chociażby zwolnienia od tej odpłatności. Nieprawidłowe ustalenie dochodu skarżącego samo w sobie stanowi podstawę do uchylenia kontrolowanych decyzji, jednocześnie powodując brak możliwości dokonania oceny dalszych ustaleń organów z uwagi na oparcie tychże na błędnych założeniach wstępnych.
W konsekwencji Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jako naruszające przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych motywów, a organy orzekające będą miały na uwadze przedstawioną przez Sąd wykładnię przepisów prawa.
Dodać jeszcze wypadnie, że powołane wyroki sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl