Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Prezydent Miasta M., działając na podstawie art. 3 pkt 10 i pkt 11, art. 17 ust. 1 do 4, art. 20 ust. 3, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111), po rozpatrzeniu wniosku postanowił nie przyznać K. H. (dalej skarżąca) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad Z. H, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W uzasadnieniu wskazano, że strona złożyła wymagane dokumenty, z których wnika, iż córka skarżącej na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności wydanego przez Obwodową Komisję Lekarską w C. została zliczona do I grupy inwalidzkiej (niezdolna do samodzielnej egzystencji) a skarżąca ma ustalone prawo do emerytury. W świetle art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie spełnia więc przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia. Fakt, iż ma ustalone prawo do emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy) stanowi negatywną przesłankę do przyznania uprawnień do wnioskowanego świadczenia. Organ wyjaśnił, że powoływany przez skarżącą wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy tylko "ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy a nie całego art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy).
Niezadowolona z rozstrzygnięcia skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Uznała odwołanie się przez organ do treści art. art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych za krzywdzące i błędne. Wskazała, iż samotnie wykonuje ciężką, całodobową i niedocenioną pracę. Wyjaśniła, iż w grudniu 1999 r. przeszła na emeryturę EWK z tytułu wychowywania niepełnosprawnej córki Z., a emerytura ta wynosi 1180,88zł. Natomiast rodzice opiekujący się swoimi dziećmi niepełnosprawnymi dzieci mają prawo do świadczeń pielęgnacyjnych (od stycznia 2020) r. w kwocie ok. 1830zł miesięcznie. Mają też mniejszy staż opiekowania się osobą niepełnosprawną. Dodała, że opiekuje się też osobą niepełnosprawną, przez długie lata łączyła pracę zawodową z opieką i rehabilitacją niepełnosprawnej córki, a obecnie ma 74 lata i od 44 lat nieprzerwalnie opiekuje się Z. Istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zatem skoro przeszła na emeryturę w celu sprawowania opieki na niepełnosprawną córką i zrezygnowała z pracy zarobkowej powinna mieć to zrekompensowane przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ drugiej instancji przywołał obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, stwierdzając następnie, że decyzja organu pierwszej instancji jest poprawna, a okoliczności podniesione w odwołaniu nie mogą stanowić podstawy jej zmiany lub uchylenia.
Kolegium wskazało, iż w całości podziela stanowisko przedstawione przez organ pierwszej instancji, że przeszkodą do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania świadczenia emerytalnego. Przepis art. 17 w ustępie 5 zawiera negatywne przesłanki, spełnienie których skutkować musi odmową przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wśród tych przesłanek w pkt 1a ustawodawca wymienił m.in. prawo do emerytury.
Skoro zatem z przedłożonych dokumentów wynika, że strona ma ustalone prawo do emerytury od dnia 1 września 1990 r., która została obecnie zwaloryzowana do kwoty 1391,08 brutto, to z tego powodu nie może skutecznie ubiegać się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie różnicy pomiędzy wysokością tego świadczenia a pobieraną emeryturą.
Skarżąca wniosła skargę na wymienioną powyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego i zarzuciła naruszenie:
- - art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a uzyskiwaną emeryturą, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania
- - art. 7, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń, tj. emerytury w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń uzasadnia przyznanie tego świadczenia chociażby w części stanowiącej tę różnicę oraz poprzez brak uwzględniania przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego
- - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób powodujący, że tak rozumiany przepis jest niezgodny z Konstytucją, gdyż narusza zasady sprawiedliwości społeczne, bowiem pozbawia rzeczywistego (a nie formalnego) beneficjenta świadczenia pielęgnacyjnego - osobę niepełnosprawną i to z uwagi na okoliczności od niej niezależne,
- - art. 67 i art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niezastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób powodujący, że tak rozumiany przepis jest niezgodny z Konstytucją, co skutkuje pozbawieniem osoby niepełnosprawnej zabezpieczenia społecznego i pomocy w zabezpieczeniu egzystencji z uwagi na okoliczności od niej niezależne.
Uwzględniając powyższe wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości pomniejszonej o emeryturę, przy czym chodzi o emeryturę faktycznie otrzymywaną czyli w wysokości netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy i składkę na ubezpieczenie społeczne).
W uzasadnieniu skargi rozwinęła postawione zarzuty odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych oraz zawracając uwagę na potrzebę zastosowania w sprawie wykładni systemowej przepisów a nie ograniczanie się tylko do wykładni językowej.
Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w uzasadnieniu podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga co do zasady nie jest uzasadniona, choć motywy decyzji organów nie są w pełni przekonujące.
Podstawę materialnoprawną kwestionowanej decyzji stanowił art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz.U z 2020r., poz. 111) W świetle tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub inne pracy zarobkowej nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Organy obu instancji, poprzestając na literalnym brzmieniu tego przepisu (wykładni językowej) przyjęły, że ponieważ skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09, a także M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 r., s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).
Niewątpliwie nie można stawiać w gorszej sytuacji osoby, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury (choć niewielkiej) w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne.
Na potrzebę zastosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych zwrócił uwagę również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 137/19. W wyrokach tych Sądy stanęły na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1a tej ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny (zob. wyroki z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19 czy z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19).
Nie należy jednak pomijać, że z art. 17 ust. 1 omawianej ustawy wynika, iż istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Faktem jest, że przepis ten nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki; warunkiem jest jednak, by stan ten w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwał (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Po 926/19).
Skarżąca tymczasem, jak wynika z wniosku, urodziła się w 1946 r. Zatem jest osobą, która wedle wszelkich zasad dotyczących wieku emerytalnego, zdolności podejmowania zatrudnienia ze względu m. in. na możliwości fizyczne i zdrowotne, wyłączona jest z rynku pracy, a przynajmniej nie wykazała, by było inaczej, tzn. by była zdolna i miała możliwość podjęcia dodatkowej pracy, czyli by mogła "dorobić" sobie do emerytury. W szczególności nie przedłożyła żadnego zaświadczenia lekarskiego z zakresu medycyny pracy, z którego jasno wynikałaby zdolność podjęcia legalnego, rejestrowanego zatrudnienia, nie można zatem ustalić i przyjąć, że w przypadku skarżącej następuje rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.
Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, czy art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego czy art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani też innych przepisów, w tym konstytucyjnych w skardze, w stopniu uzasadniającym jej uwzględnienie. I choć nie wszystkie argumenty decyzji można podzielić, to wobec braku naruszenia prawa, brak jest podstaw do uchylenia kwestionowanych decyzji.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.