Uzasadnienie
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda Śląski – na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały nr 326/XIX/2020 Rady Miasta Rybnika z dnia 20 lutego 2020 r. w sprawie przyjęcia na terenie Miasta Rybnika Programu "Duża Rodzina", w części określonej w: § 2 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały (dalej zwanego Programem); § 2 ust. 3 załącznika do uchwały; § 2 ust. 4 załącznika do uchwały jako sprzecznej z art. 27 ustawy z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1744) w związku z art. 6k ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 888 z późn. zm.) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej jako "Konstytucja RP".
W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że zgodnie z unormowaniem zawartym w § 2 ust. 2 pkt 3 Programu, jego cele będą realizowane poprzez dopłaty do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 3 zł na każdego uprawnionego do korzystania z Programu, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4. Z kolei w § 2 ust. 3 i 4 Programu, Rada wskazała przesłanki, jakie muszą być spełnione, aby można było otrzymać przedmiotową dopłatę (ust. 3), jak również wskazała komu dopłata nie przysługuje (ust. 4).
Organ nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta Rybnika w zakresie, w jakim wprowadza dopłaty do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla osób korzystających z Programu "Karta Dużej Rodziny" jest niezgodna z prawem. Podkreślił, iż jakiekolwiek działania normatywne odnoszące się do danin publicznoprawnych, a taką jest opłata z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi, muszą mieć wyraźnie umocowanie w ustawie. Tymczasem, obecnie obowiązujące przepisy prawne, w tym zarówno ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminie, jak również ustawa o Karcie Dużej Rodziny, takiego upoważnienia nie przewidują. Organ podniósł, że skoro Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt K 17/12 uznał, iż art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 stycznia 2015 r.), w zakresie przewidującym udzielanie dopłat do opłaty z tytułu gospodarowania odpadami jest niezgodny z Konstytucją, to tym bardziej za nielegalne należało uznać działanie Rady Miasta Rybnika uzewnętrznione w kwestionowanej uchwale.
Rada Miasta nie miała bowiem kompetencji do wprowadzania przedmiotowych dopłat w uchwale podejmowanej na podstawie ustawy o Karcie Dużej Rodziny. Wprowadzenie przedmiotowych dopłat jest możliwe tylko i wyłącznie w drodze ustawy. Tymczasem, wymienione ustawy nie przewidują takiej możliwości. Organ podkreślił, iż rada gminy może podjąć uchwałę w sprawie udzielenia zwolnień w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi osobom, które są uprawnione do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej lub rodzinom wielodzietnym, o których mowa w ustawie o Karcie Dużej Rodziny, jednakże powinna zrobić to tylko i wyłącznie na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Tylko art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi delegację ustawową dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie zwolnień w całości lub w części z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
Nie istnieje możliwość uregulowania tej materii na podstawie art. 27 ustawy o Karcie Dużej Rodziny, jak to zrobiła Rada Miasta Rybnika. Przepis ten nie stanowi przepisu szczególnego pozwalającego na stosowanie ulg od opłat stanowiących daninę publiczną. Organ podkreślił przy tym, że zgodnie z delegacją ustawową wskazaną w art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy jest uprawniona do zwolnienia w części lub w całości z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie zaś do dokonania dopłat do tych opłat.
Uwzględniając powyższe, organ nadzoru wskazał, że stwierdzenie nieważności § 2 ust. 2 pkt 3 załącznika do uchwały powoduje konieczność zakwestionowania również regulacji zawartych w § 2 ust. 3 i 4 Programu, jako ściśle powiązanych z unieważnioną częścią uchwały, tj. § 2 ust. 2 pkt 3 Programu.
Organ podniósł, że wskazane w uchwale cele - zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 3 Programu - realizowane będą poprzez dopłaty do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości 3 zł na każdego uprawnionego do korzystania z Programu. Z kolei w § 2 ust. 3 i 4 Programu Rada wskazała kryteria, których spełnienie uprawnia właściciela nieruchomości, do dopłaty. W konkluzji organ stwierdził, że w jego ocenie, Rada Miasta Rybnika - w części wskazanej wyżej - istotnie naruszyła przepis art. 27 ustawy o Karcie Dużej Rodziny w związku z art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 7 Konstytucji RP.
W odpowiedzi na skargę organ samorządu terytorialnego wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że udzielenie wsparcia finansowego - przyznanie uprawnienia do uzyskania świadczenia pieniężnego na pokrycie w części opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nastąpiło w ramach delegacji ustawowej, a to art. 27 ustawy o Karcie dużej rodziny i nie stanowi udzielenia ulgi w ponoszeniu ciężaru daniny publicznoprawnej, jaką jest opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 168 w zw. z art. 217 Konstytucji RP. Tym samym nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania, pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w szeroko cytowanym przez skarżącego wyroku z dnia 28 listopada 2013 r. - sygn. akt K 17/12, jak i też regulacje ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepisy tej ustawy, regulujące kwestie związane z ustaleniem i pobraniem tej daniny publicznoprawnej, a także związane z udzieleniem ulg w jej ponoszeniu dotyczą uprawnień i obowiązków organu podatkowego w rozumieniu przepisów tej ustawy, a zatem wójta/burmistrza/prezydenta oraz podatnika, zdefiniowanego w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Tymczasem przepisy ustawy o Karcie dużej rodziny regulują obowiązki i uprawnienia podmiotowo odmiennego kręgu adresatów, inny również jest zakres przedmiotowy tej ustawy. Wobec tego przepisy ustawy o Karcie dużej rodziny nie upoważniają rad gmin do przyjęcia programów lokalnych udzielających ulgi podatkowej dla adresatów tych uchwał, lecz upoważniają do przyznawania adresatom tych programów uprawnień polegających na przyznaniu korzystniejszego od ogólnie obowiązującego dostępu do towarów, usług lub innych form działalności. Niewątpliwie opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest opłatą co do zasady za świadczenie przez gminę usług polegających na odbiorze i zagospodarowaniu odpadów komunalnych, co wynika w szczególności z art. 6r ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, będącej daniną publicznoprawną. Udzielenie ulgi podatnikowi tej opłaty, w rozumieniu tej ustawy, regulowane jest w art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Jednakże regulacja ta nie uniemożliwia przyznania adresatom programu lokalnego, uchwalanego na podstawie art. 27 ustawy o Karcie (będącej przepisem szczególnym w stosunku do art. 6 k ust. 4 u.p.cz.) świadczenia pieniężnego, mającego charakter socjalny, związanego z realizacją celów ustawowych wymienianych w cytowanym art. 1 ust. 2 ustawy o Karcie i wyartykułowanego w § 2 ust. 1 pkt 3 załącznika do uchwały, podejmowanej na podstawie art. 27 cytowanej ustawy. Tym samym zarzut skarżącego w przedmiotowym zakresie naruszenia art. 27 ustawy o Karcie w zw. z art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 Konstytucji RP jest nieuzasadniony.
Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej wnosił i wywodził jak w skardze.
Pełnomocnik Rady Miasta Rybnika podniósł, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z ulgą podatkową, tylko z programem socjalnym. Podtrzymał argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz.137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – zwanej w skrócie "P.p.s.a." kontrola ta obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego.
W wyniku przeprowadzenia – według wskazanych wyżej kryteriów - kontroli zaskarżonej uchwały Rady Miasta Rybnika z dnia 20 lutego 2020 r. w sprawie przyjęcia na terenie Miasta Rybnika Programu "Duża Rodzina", stwierdzić należało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Jako podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części określonej w § 2 ust. 2 pkt 3; § 2 ust. 3, § 2 ust. 4 załącznika do tej uchwały, organ nadzoru wskazał sprzeczność wymienionych unormowań z art. 27 ustawy z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1744, zwanej dalej również ustawą o KDR) w związku z art. 6k ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1297).
Podkreślenia zatem wymagało, że według art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Karcie Dużej Rodziny, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały, rada gminy, rada powiatu oraz sejmik województwa mogą uchwalić samorządowy program przyznający uprawnienia członkom rodzin wielodzietnych. Rada gminy, rada powiatu oraz sejmik województwa, przyjmując program, o którym mowa w ust. 1, określają w szczególności: 1) zakres podmiotowy programu;
- 2) zakres uprawnień przysługujących członkom rodzin wielodzietnych;
- 3) zasady realizacji programu.
Natomiast zgodnie z art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w wersji obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, rada gminy, w drodze uchwały może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej lub rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny.
W zaskarżonej części załącznika uchwały, Rada Miasta Rybnika wprowadziła - w § 2 ust. 2 pkt 3 - dopłaty do opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla osób korzystających z Programu "Duża Rodzina", w wysokości 3 zł na każdego uprawnionego do korzystania z Programu i w § 2 ust. 3 i 4 - wskazała przesłanki, jakie muszą być spełnione, aby można było otrzymać przedmiotową dopłatę (ust. 3), jak również określiła, w jakich sytuacjach dopłata nie przysługuje (ust. 4).
Podkreślenia zatem wymagało, że o obowiązku ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właścicieli nieruchomości stanowi art. 6h ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie: t.j. z 2022 r. poz. 1297, zwanej dalej również "u.c.p.g"). Przyznane w przedmiotowej uchwale uprawnienie dotyczy zatem daniny o charakterze publicznoprawnym. W taki bowiem sposób należy zakwalifikować opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, co zasadnie podkreślił organ nadzoru cytując w skardze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt K 17/12. W wymienionym wyroku Trybunał stwierdził, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej, gdyż odznacza się następującymi, istotnymi cechami: - została nałożona ustawą i ma charakter powszechnego, jednostronnie ustalanego świadczenia pieniężnego, od którego wniesienia uzależnione jest dopiero świadczenie innego podmiotu; - jest świadczeniem pieniężnym o charakterze przymusowym; - należy do dochodów publicznych i jest przeznaczona na realizację celów publicznych; - jest należnością podlegającą egzekucji administracyjnej.
Z uwagi na charakter opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi – jak trafnie wskazał w skardze organ nadzoru – do opłaty tej będą mieć zastosowanie przepisy Konstytucji RP dotyczące danin publicznych, w tym art. 168 i art. 217 Konstytucji RP.
Według art. 217 Konstytucji RP, nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Ponadto zgodnie z art. 168 Konstytucji RP, jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie.
Z uwagi zaś na to, że w przedmiotowej uchwale wprowadzona została ulga dotycząca daniny publicznej, gdyż konsekwencją tego unormowania jest możliwość obniżenia obciążenia daniną publiczną, stwierdzić należało, że uchwała ta reguluje materię zastrzeżoną dla ustawy – zgodnie z cytowanym wyżej przepisem Konstytucji RP. Podkreślenia przy tym wymagało, że w sytuacji, gdy ustawodawca przewidział upoważnienie dla lokalnego prawodawcy do regulacji określonej materii zastrzeżonej ustawie, korzystanie z tego upoważnienia powinno odbywać się w ramach granic wyznaczonych w ustawie i ze wskazaniem przepisu rangi ustawowej, z której upoważnienie to wynika.
Zasadnie więc organ nadzoru wskazał, że przepisem tym nie jest art. 27 ustawy o Karcie dużej rodziny. W tym zakresie podzielić należało pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku WSA w Gliwicach z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1631/21, według którego, "w przepisie tym brak jest bowiem wyraźnego upoważnienia dla lokalnego prawodawcy do wprowadzenia ulg w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nie wystarczy tutaj ogólne upoważnienie do przyznania bliżej nieskonkretyzowanych uprawnień, gdyż takie upoważnienie w świetle przywołanego powyżej art. 217 Konstytucji RP wymagałoby wyraźnego wskazana, że dotyczy przyznania ulg w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi.
W konsekwencji uznać należy, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada Gminy wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 27 ustawy o KDR" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1631/21).
W związku z tym, że przepis art. 27 ustawy o Karcie Dużej Rodziny nie zawiera upoważnienia dla lokalnego prawodawcy do wprowadzenia ulg w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, całkowicie bezpodstawne jest twierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę, według którego przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Wskazać zatem należało, że zaskarżona uchwała, w wymienionej w skardze części, została wydana z istotnym naruszeniem art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Karcie Dużej Rodziny, co stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności w tej części.
Podkreślenia przy tym wymaga, że – jak stwierdził WSA w Gliwicach w cytowanym wyżej wyroku – "ustawodawca wyposażył rady gmin w kompetencje do tego, aby w ramach stanowienia aktów prawa miejscowego mogły redukować obciążenia związane z opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi. [...] przepisem nadającym lokalnemu prawodawcy taką kompetencję jest art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Przepis ten stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, lub rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie o KDR. W przedmiotowej uchwale Rada Gminy nie wskazała jako podstawy prawnej przytoczonego powyżej przepisu.
Dodać przy tym należy, że naruszeniem jest tutaj nie tylko wskazanie niewłaściwej podstawy prawnej, z której wynikać by mogło upoważnienie do stanowienia zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały, ale również wykroczenie poza zakres upoważnienia wynikającego z przytoczonego powyżej art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Konstrukcja zwolnienia, o której mowa w tym przepisie opiera się na założeniu, że jego adresatami są właściciele nieruchomości, zaś dopiero przesłanką jej zastosowania jest zamieszkiwanie na danej nieruchomości rodziny wielodzietnej, o której mowa w ustawie o KDR. Odbiega to w zasadniczy sposób od rozwiązania przyjętego w przedmiotowej uchwale" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1631/21).
Ocenę prawną zawartą w cytowanym wyroku WSA w Gliwicach, należało odnieść do kwestii z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwały zaskarżonej w niniejszym postępowaniu sądowym bowiem dotyczyła ona analogicznego zagadnienia, jak występujące w przedmiotowej sprawie. Bezpodstawne zaś było twierdzenie pełnomocnika organu gminy, wyrażone na rozprawie, że "powoływanie się przez Wojewodę na wyrok II SA/Gl 1631/21 jest nieadekwatne do niniejszej sytuacji, bowiem w tamtym wyroku była mowa o właścicielach lokali i dopłatach dla nich". Odnosząc się do cytowanej wypowiedzi pełnomocnika organu gminy podnieść należało, że wzmianka o właścicielach nieruchomości w wymienionym wyroku dotyczyła tego, iż według art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to właściciele są adresatami zwolnienia z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a dopiero przesłanką jej zastosowania jest zamieszkiwanie na danej nieruchomości rodziny wielodzietnej, o której mowa w ustawie o KDR.
Miało to związek ze stwierdzeniem w tym wyroku, że rozwiązanie przyjęte w przedmiotowej uchwale stanowiło wykroczenie również poza zakres upoważnienia wynikającego z przytoczonego wyżej art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Taki sam zarzut dotyczy uchwały zaskarżonej w niniejszym postępowaniu, gdyż zakwestionowane unormowania tej uchwały wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 6k ust. 4 u.c.p.g. W konsekwencji naruszeniem jest tutaj nie tylko wskazanie niewłaściwej podstawy prawnej, z której wynikać mogłoby upoważnienie do stanowienia zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały, ale również wykroczenie poza zakres upoważnienia wynikającego z art. 6k ust. 4 u.c.p.g.
W podsumowaniu wskazać należało, że Rada Miasta Rybnika - w zaskarżonej części wyżej wskazanej uchwały – w istotny sposób naruszyła przepis art. 27 ustawy o Karcie Dużej Rodziny w związku z art. 6k ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w związku z art. 7 Konstytucji RP.
Wobec tego, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. skarga została uwzględniona.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowoadministracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.