Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 maja 2004 roku, sygn. akt II SA/Ka 893/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] roku oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta J. z dnia [...] roku. Na mocy tej ostatniej decyzji udzielono M. i E. K. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] roku wraz z dobudowanym samowolnie do tego budynku garażem wykonanym w latach 1994-1995, usytuowanym w granicy, na działce nr [...] przy ulicy [...] w J..
W motywach swojego rozstrzygnięcia Sąd wskazał m.in. na konieczność dokładnego ustalenia daty budowy spornego garażu i w zależności od tego ustalenia, na zastosowanie odpowiednich przepisów prawa budowlanego.
Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy Prezydent Miasta J. postanowieniem z dnia [...] roku przekazał wniosek E. i M. K. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J., jako organu właściwego do załatwienia sprawy po myśli art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003 roku, Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 roku.
W prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego ponownym postępowaniu nie brali udziału skarżący U. i H. J., albowiem w ocenie organu pierwszej instancji nie przysługiwał im przymiot strony, zgodnie z treścią art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. O takim stanowisku organ poinformował skarżących pismem z dnia [...] 2005 roku.
W takiej sytuacji skarżący pismem z dnia [...] 2005 roku zwrócili się do organu pierwszej instancji z wnioskiem o wydanie decyzji w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego odnośnie nielegalnie wybudowanego garażu. W piśmie tym zwrócili uwagę, że postępowanie w pierwszej kolejności dotyczy samowoli budowlanej, a nie wydania pozwolenia na użytkowanie spornego garażu. W tej sytuacji zastosowanie winien znaleźć art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego.
Rozpoznając ten wniosek organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] roku, powołując się na art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę spornego garażu. W uzasadnieniu wskazano, że w prowadzonym postępowaniu nie znajduje zastosowania art. 48 Prawa budowlanego lecz art. 50 i 51 tej ustawy. Organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, że postępowanie dotyczy pozwolenia na użytkowanie, co eliminuje udział skarżących, jako strony takiego postępowania.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący domagali się jej zmiany, albowiem w ich ocenie wydana została na podstawie nieprawidłowej kwalifikacji prawnej stanu faktycznego. W ich ocenie przedmiotowy garaż nie stanowił odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji, jak twierdził organ pierwszej instancji lecz jest samowolą budowlaną, w stosunku do której winny mieć zastosowanie przepisy art. 48 i 49b Prawa budowlanego. Ponieważ w ich ocenie nie zostały spełnione łącznie przesłanki do legalizacji takiej samowoli, to jedynie zasadnym rozstrzygnięciem mogło być orzeczenie o rozbiórce garażu.
Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu wskazano, że to organ pierwszej instancji dokonuje kwalifikacji prawnej istniejącego stanu faktycznego. Skoro organ ten stwierdził, że przedmiotowa sprawa nie jest samowolą budowlaną, to w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy art. 48 lub 49 Prawa budowlanego. Zwrócono także uwagę, że w toku postępowania organ pierwszej instancji prowadził działania zmierzające do doprowadzenia istniejącego stanu do zgodności z obowiązującymi przepisami i w tym celu wydał decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, nakładającą na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentacji zamiennej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, zaś organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Wydane zostały bowiem z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Na wstępie wskazać przyjdzie, iż zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Z kolei z treści art. 170 p.s.a. wynika, że prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. W takim stanie prawnym poprzedzający wydanie zaskarżonej decyzji prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 maja 2004 roku, sygn. akt II SA/Ka 893/02 był dla organów nadzoru budowlanego i dla Sądu orzekającego w niniejszej sprawie bezwzględnie wiążący.
Wskazać należy, że Sąd podziela te zarzuty skarżących, które odnoszą się do pominięcia ich, jako strony w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku z dnia 26 maja 2004 roku. Jakkolwiek zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 roku stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, to organy winny mieć na uwadze, że w związku ze zmianami kompetencyjnymi, a także wiążącym je wyrokiem WSA, prowadzone postępowanie nie było li tylko postępowaniem w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Aby bowiem mogło dojść do zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to wobec wcześniejszego uchylenia przez Sąd decyzji na mocy wyroku z dnia 26 maja 2004 roku, organ w toku postępowania miał zbadać także kwestie ewentualnej samowoli budowlanej w stosunku do spornego garażu. Taki stan rzeczy spowodował, że postępowanie obejmowało swoim przedmiotem nie tylko pozwolenie na użytkowanie.
To z kolei nakazywało organom ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony na zasadach ogólnych (art. 28 kpa) i z tego też powodu skarżących należało uznać za strony w tym postępowaniu.
Wyżej naprowadzony zakres przedmiotowy prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego wykluczał zastosowanie w sprawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego.
Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostało bezpośrednio na skutek wniosku skarżących o wydanie nakazu rozbiórki. Wniosek ten złożony został w toku prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania, zmierzającego w swej istocie do legalizacji samowoli budowlanej względnie do wydania innego rozstrzygnięcia w przypadku, gdyby nie zaistniały przewidziane prawem przesłanki legalizacyjne. Nie jest w ocenie Sądu dopuszczalne wydanie w sprawie odmownej decyzji w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego w sytuacji, kiedy postępowanie w sprawie co do swej istoty nie zostało zakończone. W takiej sytuacji wniosek skarżących nie był żądaniem strony, o którym mowa w art. 61 § 1 kpa i winien był zostać dołączony do akt sprawy, zaś stanowisko organu w tym przedmiocie powinno się znaleźć w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie.
Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, iż kontrolowane decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego (niewłaściwe zastosowanie art. 48 i art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego), a także przepisów postępowania (art. 7, 61 i 77 kpa), a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To z kolei powoduje konieczność uchylenia kontrolowanych decyzji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.s.a., zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.s.a.
Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów, a przede wszystkim z oceny wyrażonej w wyroku z dnia 26 maja 2004 roku. Ponieważ uchylono decyzje, które w istocie nie stanowiły zakończenia prowadzonego przez organy postępowania administracyjnego, organ pierwszej instancji przystąpi do merytorycznego rozpoznania sprawy z udziałem skarżących, jako strony postępowania. Dopiero w takim przypadku, w razie ponownego poddania rozstrzygnięcia kontroli przez sąd administracyjny, będzie on mógł ustosunkować się do tych zarzutów, które dotyczyły meritum sprawy.