Uzasadnienie
Rada Gminy Zbrosławice na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1454 z późn. zm.- dalej "u.c.p."), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, na wniosek Wójta Gminy Zbrosławice, podjęła w dniu 29 maja 2019 r. uchwałę nr VIII/110/2019 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zbrosławice, stanowiącego załącznik do uchwały.
Skargę na wymienioną uchwałę wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej w Tarnowskich Górach w części dotyczącej postanowień zawartych w § 5, § 6 oraz § 18 ust. 2 pkt 2 załącznika uchwały zarzucając
- - wydanie uchwały z naruszeniem przepisu art. 4 ust 2 pkt 1 lit. c u.c.p. poprzez nałożenie w § 5 Regulaminu na właścicieli nieruchomości zobowiązania do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, poprzez odgarnięcie i spryzmowanie zgarniętego śniegu i lodu w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów, podczas gdy przepisy przywołanej ustawy zawierają delegację ustawową do uregulowania jedynie zasad sprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, natomiast nie zawierają delegacji ustawowej do określenia sposobu postępowania z uprzątniętym śniegiem i lodem oraz miejsca ich gromadzenia,
- - wydanie jej z naruszeniem przepisu art. 4 ust 2 pkt 1 lit. c oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p. poprzez nałożenie w § 6 Regulaminu na właścicieli nieruchomości zobowiązania do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż ich nieruchomości, poprzez odgarnięcie i spryzmowanie zgarniętego śniegu i lodu w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów, podczas gdy przepisy przywołanej ustawy nie zawierają delegacji ustawowej do nałożenia obowiązku sprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż ich nieruchomości, a ponadto uregulowanie to stanowi niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowej z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.,
- - wydanie jej z naruszeniem przepisu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p. poprzez nałożenie w § 18 ust. 2 pkt 2 Regulaminu na osoby wyprowadzające zwierzęta domowe zobowiązania do prowadzenia w miejscach publicznych psa na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywną lub psa w inny sposób zagrażającego otoczeniu dodatkowo w nałożonym kagańcu, podczas gdy przepisy przywołanej ustawy nie zawierają delegacji ustawowej do nałożenia bezwzględnego obowiązku prowadzenia psów na smyczy w miejscach publicznych oraz psów rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażających otoczeniu dodatkowo w nałożonym kagańcu. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 29 maja 2019 r. w zakresie zaskarżonych przepisów.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy- reprezentowana przez Wójta Gminy Zbrosławice wniosła o jej odrzucenie jako wniesionej po terminie, zaś w przypadku jej merytorycznego rozpoznania – o jej oddalenie. Wyjaśniła, że Gmina Zbrosławice stosując zapisy zawarte w § 5 oraz § 6 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zbrosławice chciała doprecyzować obowiązki właścicieli nieruchomości poprzez szczegółowe określenie zasad ciążących na nich w zakresie prawidłowego wykonania zadań związanych z uprzątnięciem błota, śniegu, lodu lub innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.
Odnosząc się do zapisów w § 18 Regulaminu wyjaśniła, że z uwagi na brak jasno sprecyzowanych zapisów w ustawie ujęła zapis dotyczący obowiązków osób wyprowadzających zwierzęta domowe na tereny przeznaczone do wspólnego użytku konieczności prowadzenia psa na smyczy oraz psa rasy uznawanej za agresywną dodatkowo w kagańcu. Nadto stwierdziła, iż zgodnie z przepisami art. 53 § 1 oraz § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r., skarżący dysponował terminem sześciu miesięcy od daty wejścia w życie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zbrosławice na wniesienie powyższej skargi. Dodała, że z uwagi na konieczność dostosowania obowiązującego Regulaminu do znowelizowanych zapisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z dnia 13 września 1996 r. (t.j.Dz. U. 2019 r. poz.2010) Gmina Zbrosławice przygotowuje się do zmiany Regulaminu, z którego zostaną usunięte kwestionowane zapisy.
Pismem z dnia 1 września 2020 r. do udziału w sprawie zgłosiła się adwokat I.L. działająca w imieniu Wójta Gminy Zbrosławice przedkładając stosowne pełnomocnictwo wraz z pełnomocnictwem substytucyjnym udzielonym adwokat A.G. Wniosła o zasądzenie kosztów procesu wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na rozprawie Prokurator Prokuratury Okręgowej wnosił i wywodził jak w skardze, jednakże zmodyfikował wniosek Prokuratora Rejonowego w Tarnowskich Górach w ten sposób, że domagał się stwierdzenia zaskarżonej uchwały w całości. Podkreślił, że w razie stwierdzenia nieważności § 5 i § 6 Regulaminu pozostała część uchwały nie wypełniałaby w całości delegacji ustawowej.
Pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę akcentując, że organ Gminy jest uprawniony do doprecyzowania obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga okazała się częściowo zasadna.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j.. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167). Zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie wyłącznie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Zbrosławice w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zbrosławice, stanowiącego załącznik do uchwały przy czym skarżący kwestionował zapisy § 5, § 6 i § 18 ust. 2 pkt 2 regulaminu.
W świetle treści odpowiedzi na skargę należy w pierwszym rzędzie podkreślić, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 -dalej: "u.c.p."), Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zaskarżony akt jest zatem niewątpliwie aktem prawa miejscowego, stąd jej zaskarżenie przez prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 zdanie 2 p.p.s.a.).
Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, dochodząc do wniosku, że argumentacja w niej podniesiona jest częściowo zasadna.
Sąd zauważa, że akty prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, która określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji). Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z uwagi na fakt, że podstawą prawną stanowienia aktu prawa miejscowego jest każdorazowo upoważnienie ustawowe, zaś treść tego aktu prawa miejscowego jest uwarunkowana i musi być zgodna z normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu, przy dokonywaniu oceny aktu prawa miejscowego należy mieć na uwadze jego zgodność zarówno z ustawą, która stanowi podstawę do jego ustanowienia, jak również z przepisami innych ustaw, które są związane z materią regulowaną aktem prawa miejscowego.
Powtarzanie w regulaminie uchwalanym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach lub w aktach wykonawczych jest niedopuszczalne. Podkreślić należy, iż zaskarżony regulamin stanowi prawo miejscowe, co powoduje, że powinien zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm, zawartych w innych przepisach. Powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony (tak NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09, baza orzeczeń NSA). Nie może też stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa uchwała (lub jej część), która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1069/10).
W rozpatrywanej sprawie zakres regulacji zaskarżonego Regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 u.c.p. Przepis ten wskazuje, jakie uregulowania powinny się znaleźć w tym regulaminie. Jednocześnie zakres tych uregulowań, wymieniony w przywołanym przepisie, ma charakter wyczerpujący, a więc regulamin nie może zawierać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 u.c.p. Zawarcie w regulaminie postanowień innych niż wymienione w tym przepisie oznacza zatem przekroczenie przez organ delegacji ustawowej do stanowienia tego aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p. (4 ust. 2 pkt 1 lit. b - w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały), Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zatem organ umocowany jest do wskazania zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.
W § 5 Regulaminu nałożono na właścicieli nieruchomości zobowiązania do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, poprzez odgarnięcie i spryzmowanie zgarniętego śniegu i lodu w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów. W ocenie Sądu doprecyzowanie obowiązków właścicieli nieruchomości poprzez wskazanie sposobu uprzątnięcia błota, śniegu i lodu innych nieczystości nie narusza wskazanego art. 4 ust 2 pkt 1 lit. c) u.c.p., a doprecyzowanie obowiązków właścicieli nieruchomości we wskazanym zakresie jest jedynie kwestią formalną i nie wpływa na zakres ich obowiązków. W tym zakresie Sąd uznał zarzut skarżącego za niezasadny.
Zasadne natomiast okazały się zarzuty skargi odnoszące się do nałożonego w § 6 Regulaminu na właścicieli nieruchomości zobowiązania do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż ich nieruchomości, poprzez odgarnięcie i spryzmowanie zgarniętego śniegu i lodu w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów. Zauważyć należy, że stosownie do treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.
Wobec powyższego § 6 Regulaminu, został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, gdyż przepisy regulaminu mogą być adresowane wyłącznie do podmiotów dysponujących nieruchomością w części służącej do użytku publicznego. Nadto obowiązki dotyczące uprzątnięcia zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, zostały uregulowane w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.
Zasadne są również zarzuty skargi w zakresie nałożenia w § 18 ust. 2 pkt 2 Regulaminu na osoby wyprowadzające zwierzęta domowe zobowiązania do prowadzenia w miejscach publicznych psa na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywną lub psa w inny sposób zagrażającego otoczeniu dodatkowo w nałożonym kagańcu. Kwestionowane przez skarżącego postanowienia regulaminu ingerują w prawa i wolności właścicieli zwierząt domowych. Przy tym wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia właściciela zwierzęcia i nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12). Zasada proporcjonalności daje wyraz przekonaniu, że stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną jednostki musi znajdować uzasadnienie w randze promowanego w ten sposób interesu publicznego, czyli musi być ekwiwalentne wobec celu, któremu służy dana regulacja.
Musi to więc być ograniczenie racjonalne. Delegacja ustawowa z art. 4 ust. 2 pkt u.c.p. zobowiązuje rady gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez ustawodawcę, tj. ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Dla osiągnięcia tego celu nie ma potrzeby wprowadzania rygorystycznych i bezwzględnych wymogów bez uwzględnienia szczególnych sytuacji pozwalających na odstąpienie od wprowadzonego nakazu wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu. Tymczasem kwestionowane postanowienie Regulaminu nie dopuszcza jakichkolwiek wyjątków chociażby ze względu na specyficzne cechy biologiczne, wiek, stan zdrowia, fizjologię zwierząt.
Powyższe twierdzenia korespondują ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze spacerowania z psem znajdującym się na smyczy i w kagańcu. Ponadto, trudno wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia.
W świetle treści odpowiedzi na skargę należy wskazać, że w granicach rozpoznawanej sprawy bez znaczenia pozostaje fakt, że Gmina Zbrosławice przygotowuje się do zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zbrosławice, z którego kwestionowane postanowienia mają zostać usunięte. W postanowieniu NSA z 14 czerwca 2016 r., sygn. II GSK 2563/16, podzielono stanowisko wyrażane już niejednokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie, że zmiana lub uchylenie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie czyni zbędnym dokonania oceny legalności takiej uchylonej lub zmienionej uchwały, jeżeli może ona mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić, bowiem konsekwencją uchylenia uchwały jest utrata przez nią mocy obowiązującej ze skutkiem ex nunc. Tymczasem dopiero stwierdzenie nieważności uchwały wykluczyłoby ją z obrotu prawnego ze skutkiem od dnia jej podjęcia, co mogłoby mieć wpływ na inne postępowania.
Wskazane wyżej naruszenia prawa mają charakter istotny, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności Regulaminu w części dotkniętej opisanymi wadami (uchybieniami). Jednocześnie Sąd uznał, że mimo wyeliminowania wadliwych postanowień uchwała jest kompletna i wypełnia delegację ustawową, stąd nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności aktu w całości.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 6 oraz § 18 ust. 2 pkt 2 załącznika do uchwały, a w pozostałej części skargę oddalił zgodnie z art. 151 p.p.s.a.