Uzasadnienie
Przedmiotem skargi S. H. (dalej: Strona, Skarżąca) stała się decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 listopada 2022 r. nr 010070/680/10028158/2022 w przedmiocie świadczenia "Dobry Start".
Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.
Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek Strony złożony w dniu 9 października 2022 r.
Decyzją z dnia 12 października 2022 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin, działając na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 czerwca 2021 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. z 2021 r., poz. 1092, dalej: rozporządzenie), po rozpatrzeniu wniosku Strony, odmówił jej prawa do ww. świadczenia na dziecko. W uzasadnieniu podano m. in., że na podstawie danych z rejestru Straży Granicznej ustalone zostało, że Strona wyjechała z Polski na okres powyżej 1 miesiąca. Prawo do świadczenia przysługuje natomiast obywatelom Ukrainy lub ich małżonkom, przebywającym w Polsce, których pobyt na terytorium Polski jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 103 z późn. zm., dalej: u.p.o.u.).
Zgodnie z art. 11 tej ustawy, wyjazd obywatela Ukrainy albo jego małżonka z terytorium Polski na okres powyżej 1 miesiąca pozbawia go prawa do legalnego pobytu w Polsce, które uzyskał na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy. Nie zostały zatem spełnione przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia.
Strona wniosła odwołanie do przywołanej decyzji wskazując, że wraz z dzieckiem przekroczyła granicę tylko na 1 dzień.
Decyzją z dnia 21 listopada 2022 r. Prezes ZUS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że brak jest podstaw do uchylenia decyzji, ponieważ Strona nie spełnia warunku legalności pobytu w Polsce w myśl art. 2 ust. 1 u.p.o.u. Na podstawie rejestru prowadzonego przez Komendanta Głównego Straży Granicznej ustalono, że Strona utraciła legalny pobyt w Polsce w związku z wyjazdem na Ukrainę w dniu 20 maja 2022 r. Organ wyjaśnił, iż osobom, które utraciły status "UKR", w wyniku wyjazdu z Polski, status ten może zostać ponownie nadany po ponownym przybyciu do Polski z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa. W celu ponownego uzyskania statusu należy zgłosić się do organu gminy nie później niż w ciągu 90 dni od dnia wjazdu na terytorium Polski.
Na powyższą decyzję Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podnosząc zarzuty naruszenia: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego i na jego podstawie dokonania oceny czy Skarżąca utraciła uprawnienie do pobytu na terytorium RP na podstawie art. 2 ust. 1 u.p.o.u, tj. zaniechanie wezwania Skarżącej do złożenia wyjaśnień oraz zwrócenia się do Komendanta Głównego Straży Granicznej o wskazanie dat przekroczenia granicy RP;
2) art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego i pominięcie przedstawionej przez Skarżącą kserokopii paszportu, potwierdzającej, iż opuściła terytorium RP na okres krótszy niż 24h, a zatem nie utraciła uprawnienia do przebywania na terytorium RP na podstawie art. 2 ust. 1 u.p.o.u. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów przedłożonych do skargi.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 90/23 oddalił skargę.
W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z art. 3 ust. 3 u.p.o.u., Komendant Główny Straży Granicznej prowadzi w systemie teleinformatycznym Straży Granicznej rejestr obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz którzy złożyli wniosek, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.p.o.u. WSA stwierdził, że sąd administracyjny, ani Prezes ZUS, nie są właściwi do prowadzenia postępowań w zakresie legalności pobytu na terytorium RP oraz prawidłowości przyjmowanego statusu cudzoziemca. Temu służą odrębne procedury. W niniejszym postępowaniu nie jest również możliwe ewentualne korygowanie wpisów w rejestrach dotyczących cudzoziemców. Skarga opiera się na kwestionowaniu działań innych organów i ich ustaleń w zakresie legalności pobytu Skarżącej w konkretnych datach. Weryfikowanie tego rodzaju działań bądź zaniechań ww. organów w niniejszym postępowaniu nie jest możliwe, wykracza bowiem poza granice sprawy.
Dalej wyjaśnił, iż sąd administracyjny kontroluje decyzję według stanu faktycznego i prawnego z dnia jej wydania. Zaskarżona decyzja została wydana 21 listopada 2022 r. W skardze tymczasem stwierdza się wprost, że odpowiedni status został Skarżącej przywrócony dopiero z datą 16 grudnia 2022 r. Kontrolowana decyzja odpowiadała zatem prawu. Odnosząc się natomiast do wniosku ze skargi o dopuszczenie dodatkowych dowodów Sąd wskazał, że nie może dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Skarżąca formułując zarzuty naruszenia:
- 1) art. 26 ust. 1 u.p.o.u. poprzez przyjęcie, że dane zawarte w rejestrze prowadzonym przez Komendanta Głównego Straży Granicznej na podstawie art. 3 ust. 3 u.p.o.u. są wiążące dla ZUS przy ustalaniu prawa obywatela Ukrainy od otrzymania wskazanych w ustawie świadczeń, a organ nie może czynić w tym zakresie własnych ustaleń na podstawie innych źródeł dowodowych,
- 2) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy prawidłowo przeprowadzona analiza akt winna prowadzić do uznania, że organ zaniechał zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego i na podstawie całokształtu materiału dowodowego dokonania oceny czy Skarżąca utraciła uprawnienie do pobytu na terytorium RP na podstawie art. 2 ust. 1 u.p.o.u., tj. zaniechał wezwania Skarżącej do złożenia wyjaśnień, oraz zwrócenia się do Komendanta Głównego Straży Granicznej o wskazanie dat w jakich Skarżąca przekraczała granicę RP,
- 3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy prawidłowo przeprowadzona analiza winna prowadzić do uznania, że organ nie dokonał wszechstronnego rozważenia zgromadzonego materiału dowodowego i pominął przy dokonywaniu ustaleń stanu faktycznego sprawy - przedstawioną przez Skarżącą kserokopię paszportu, potwierdzającą, iż opuściła RP na okres krótszy niż 24h, a zatem nie utraciła uprawnienia do przebywania na terytorium RP na podstawie art. 2 ust. 1 u.p.o.u.,
- 4) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie złożonych w skardze wniosków dowodowych, podczas gdy Sąd na wniosek strony winien przeprowadzić dowód, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie,
- 5) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie złożonego w piśmie z 26 kwietnia 2023 r. wniosku o dopuszczenia dowodu z zaświadczenia z rejestru PESEL.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
Postanowieniem z dnia 10 listopada 2023 r. sygn. akt I OSK 2263/23 Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. do udziału w postępowaniu.
Pismem z dnia 30 lipca 2024 r. Uczestnik postępowania – Stowarzyszenie przedstawił swoje stanowisko w sprawie.
Pismem z dnia 22 sierpnia 2022 r. Prezes ZUS poinformował, że zaskarżona decyzja z dnia 21 listopada 2022 r. została uchylona decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 września 2023 r., świadczenie w wysokości 300 zł zostało przyznane.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 13 września 2024 r. sygn. akt I OSK 2263/23 Naczelny Sąd Administracyjny, w pkt 1 - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, w pkt 2 - zasądził od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz Skarżącej kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż brzmienie art. 26 ust. 1 pkt 3 i 3a u.p.o.u. nie pozwala przyjąć, że badając zasadność żądania organ zmuszony był ograniczyć postępowanie dowodowe wyłącznie do sprawdzenia danych z rejestru. Przyznanie świadczenia "dobry start" uzależniono w tym przepisie od legalności pobytu, a nie od dokonania odpowiedniej adnotacji w rejestrze. Oznacza to, wbrew stanowisku Sądu I instancji, organ nie mógł pominąć dowodów jakimi dysponował, a które wskazywały odmiennie niż zapisy Straży Granicznej, że wyjazd obywatela Ukrainy z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie przekraczał 1 miesiąca.
Prezes ZUS ograniczając postępowanie dowodowe do dokumentów z rejestrów, a w konsekwencji odmawiając prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie legalności pobytu dopuścił się naruszenia art. 7, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zaniechał bowiem wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności i to w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z tej przyczyny Sąd I instancji aprobując stanowisko organu naruszył ww. przepis.
Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną ocenę prawną i w konsekwencji ustalić rzeczywisty status prawny wnioskodawczyni aby sprawdzić, czy spełnione zostały wymogi, do otrzymania prawa do świadczenia "dobry start". Uprzednio jednak Sąd I instancji powinien odnieść się do przedłożonej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w dniu 27 sierpnia 2024 r. decyzji Prezesa ZUS z dnia 11 września 2023 r. w aspekcie jej wpływu na wynik niniejszej sprawy.
W dniu 3 lutego 2025 r. do akt sądowych wpłynęło pismo organu z wnioskiem o umorzenie postępowania w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe.
Bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego ma miejsce, gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Taka sytuacja zaistnieje w szczególności wówczas, gdy zaskarżony akt zostanie pozbawiony bytu prawnego.
W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 listopada 2022 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego w następstwie wydania przez organ decyzji z dnia 11 września 2023 r. nr [...] mocą której Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uchylił w całości decyzję własną z dnia 21 listopada 2022 r. o utrzymaniu w mocy decyzji odmownej z dnia 12 października 2022 r. oraz przyznał Skarżącej świadczenie "dobry start" w wysokości 300 zł na rok szkolny 2022/2023. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, iż ponowny odczyt danych z rejestru Straży Granicznej wykazał, że ostatnia modyfikacja danych wyjazdowych nastąpiła 25 sierpnia 2023 r. W jej wyniku przyjazd do Polski w dniu 20 maja 2022 r. został oznaczony jako związany z działaniami wojennymi. Z tej przyczyny pobyt Skarżącej w Polsce od 2 marca 2022 r. do 4 marca 2024 r. uznano za legalny.
Przywołana wyżej decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 września 2023 r. nie została zaskarżona do sądu administracyjnego.
W tej sytuacji postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe wobec braku przedmiotu zaskarżenia. Powyższe skutkować musiało koniecznością umorzenia postępowania sądowego.
Odnotowania również wymaga, iż Sąd w niniejszej sprawie działał w zakresie związania, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a., stąd też zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 września 2024 r. sygn. akt I OSK 2263/23, w pierwszej kolejności dokonał rozważenia decyzji z dnia 11 września 2023 r. przedłożonej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz z pismem w dniu 27 sierpnia 2024 r., które to rozważania doprowadziły do wskazanych wyżej wniosków o zaistnieniu przesłanki umorzenia postępowania.
W tym stanie sprawy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia – umorzył postępowanie sądowe.
Działając w oparciu o art. 205 § 2 p.p.s.a., Sąd zasądził od organu na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania, które w rozpoznawanej sprawie obejmują wynagrodzenie pełnomocnika Strony w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1964 z późn. zm.), o czym orzekł jak w pkt 2 sentencji postanowienia.