Uzasadnienie
Pismem z dnia 20 listopada 2019 r. C.K. (dalej strona, skarżąca) wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad M.L..
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta T., działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił stronie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a następnie stwierdził, że syn skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a niepełnosprawność istnieje od wczesnego dzieciństwa. Jednocześnie organ wskazał, że z oświadczenia skarżącej oraz decyzji ZUS nr [...]z dnia [...]r. wynika, że skarżąca jest osobą uprawnioną do emerytury. Zdaniem organu, skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, brak podstaw prawnych do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych
Pismem z dnia 28 stycznia 2020 r. skarżąca, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wniosła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji i zarzucając organowi błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu odwołania podniosła, że wykładnia zastosowana przez organ uwzględnia jedynie literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem przepis ten powinien być wykładany w ten sposób, że "opiekunowi mającemu ustalone prawo do emerytury (renty) przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy między obowiązującą kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieraną emeryturą po odliczeniu potrąceń zaliczki PIT oraz składki zdrowotnej". Skarżąca przywołała m.in. orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/GI 950/19.
Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając jako organ drugiej instancji, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powtórzył argumentację przywołaną w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, wskazując na okoliczność, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, a zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury. Dodatkowo organ stwierdził, że nie podziela poglądu wyrażonego w orzecznictwie sądów administracyjnych przywołanym przez skarżącą w odwołaniu.
W ocenie organu sięganie do wykładni celowościowej, w sytuacji kiedy przepis jest sformułowany w sposób jasny i niebudzący wątpliwości, jest działaniem contra legem. Oran odwoławczy podkreślił, iż organ pierwszej instancji, będąc związanym przepisami prawa był zobligowany do odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej.
Pismem z dnia 10 marca 2020 r. skargę na powyższą decyzję złożyła działająca, przez pełnomocnika, skarżąca. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- - przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art.17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych polegającą na:
- - błędnym posłużeniu się jedynie wykładnię językową, podczas gdy organ winien zastosować wykładnię systemową oraz celowościową i funkcjonalną, z uwzględnieniem zasady ochrony rodziny i równości,
- - uznaniu, że osobie z ustalonym prawem do emerytury świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje choćby w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwana rentą a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego,
- - oraz przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 oraz art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej oraz przeprowadzenie postępowania, w sposób, który nie budzi zaufania do władzy publicznej.
Mając na względzie powyższe naruszenia Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz przyznania zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, iż poprzestanie na zastosowaniu wykładni językowej prowadzi do niesprawiedliwych rezultatów. W jej ocenie brak jest racjonalnych argumentów uzasadniających różnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, poprzez wyłączenie w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla tych z nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wyliczonych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy, w przypadku, gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Taki stan jest niezgodny z celem świadczenia pielęgnacyjnego, jakim jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Nie zostaje ten cel spełniony w stosunku do osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne, którzy sprawując opiekę na osobami niepełnosprawnymi, pozbawieni są możliwości podjęcia pracy zarobkowej.
Za nieprzekonujące uznano uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18, w którym wskazano, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie, której przysługuje prawo do emerytury stawiałoby ją w sytuacji korzystniejszej w stosunku do osób które nie mają możliwości przejścia na emeryturę, ponieważ miałaby dwa świadczenia z tego samego tytułu. Dodatkowo odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z już przyznanym świadczeniem niższym uderza w osobę niepełnosprawną, która jest jego praktycznym beneficjentem świadczenia. Skarżącej przysługiwać powinno świadczenie pielęgnacyjne w wysokości pomniejszonej o wysokość otrzymywanej emerytury.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację..
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - art. 8 §1 i powinny działać w sprawie wnikliwie - art. 12 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowi art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111). Według tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Organy obu instancji, poprzestając na literalnym brzmieniu tego przepisu (wykładni językowej) przyjęły, że ponieważ Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 r., s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).
W niniejszej sprawie organy przede wszystkim ustaliły, że Skarżąca ma ustalone prawo do emerytury z ZUS. Nie poczyniły tu jednak żadnych bardziej dogłębnych ustaleń i rozważań. Nie ustalono np. czy skarżąca nie uzyskała prawa do wcześniejszej emerytury z tytułu rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad synem. Dołączono do akt sprawy jedynie decyzję o waloryzacji emerytury z dnia 28 listopada 2019 r., z której wynika, że świadczenie to jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne.
Osoby znajdujące się w podobnej sytuacji są zatem różnicowane bez żadnych racjonalnych powodów. Nie można stawiać w gorszej sytuacji osoby, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury (choć niewielkiej) w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne.
Na potrzebę zastosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy zwróciły uwagę również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 czy w Krakowie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Kr 137/19. W wyrokach tych Sądy stanęły na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury. Wyżej opisana specyficzna sytuacja skarżącej uzasadnia takie podejście. Znalazł on poparcie również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19, z dnia 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19 czy z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19.
Za prawidłową uznać przyjdzie zatem tezę, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1a cytowanej ustawy, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury, w wysokości niższej niż to świadczenie. Zgodnie z tą zasadą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości.
Jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podnieść przy tym należy, że w art. 17 ust. 5 pkt 1 ustawodawca wskazał dwa przypadki, w których osobie sprawującej opiekę nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, a mianowicie w punkcie oznaczonym literą a/ gdy ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego...., a w punkcie oznaczonym literą b/ - gdy ma gdy ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. Przy tym ustawodawca zróżnicował sytuację tychże osób w ten sposób, że tylko tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym zaś, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy (czyli wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1b) pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach, przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 41/09, OTK-A 2011/3/25). Nadto, odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, OTK-A 2014/9/104, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie opiekunów.
Na marginesie wskazać wypada, że składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są odmienne poglądy prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15 oraz z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15). Z uwagi na wskazaną powyżej argumentację Sąd uznał jednakże, że przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Podkreślić wymaga, że zachowanie tej zasady nastąpi jedynie w sytuacji, w której osoba mająca prawo do emerytury otrzyma świadczenie pielęgnacyjne w wysokości różnicy pomiędzy jego wysokością, a wysokością otrzymywanej emerytury.
Można też dodać (choć orzeczenie to nie ma bezpośredniego przełożenia na rozpatrywaną sprawę), że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17, OTK-A 2019/36, stwierdzono: "I Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (...) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. II Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej." Zauważono tam, że "(...) wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania przez opiekuna-rencistę świadczenia pielęgnacyjnego, a przez to również obarczenie rodziny osoby niepełnosprawnej kosztami związanymi z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz pozbawienie w tym zakresie niepełnosprawnego członka rodziny pomocy socjalnej, stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie.
Brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (...)". Choć orzeczenie to dotyczy nieco innej sytuacji, przez co nie było tu przesądzającą podstawą rozstrzygnięcia, zwraca ono uwagę na konieczność zapewnienia równych praw opiekunom osób niepełnosprawnych.
Nadto, z racji wieku (67 lat), Skarżąca nie może być wykluczona z kręgu osób, wymienionych w art. 17 ust. 1 ustawy. Niewątpliwie w przeszłości Skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia z racji konieczności opieki nad niepełnosprawnym synem. Nie jest dokładnie podstawa ustalona podstawa przyznania jej prawa do emerytury, podobnie jak nie wykazano, czy skarżąca obecnie byłaby osobą zdolną do pracy.
Stąd też podzielając prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy, pozwalającą na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji), Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem prawa materialnego wskutek błędnej (zawężającej) wykładni. Orzeczenie Sądu oparto na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit.c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien zatem jednoznacznie ustalić podstawę uzyskania prawa do emerytury (czy np. skarżąca nie uzyskała prawa do wcześniejszej emerytury z tytułu rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności opieki nad synem), a także czy skarżąca z uwagi na stan zdrowia jest zdolna do podjęcia zatrudnienia, a więc czy nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w znacznym stopniu.
W takim wypadku przysługiwać będzie bowiem prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy ustawową kwotą tego świadczenia, a wysokością pobieranej emerytury netto, tj. po odliczeniu zaliczki na podatek dochodowy.
Przy ustaleniu wysokości emerytury należy też uwzględnić kwotę tzw. 13-tej emerytury, którą należy doliczyć do emerytury w miesiącu wypłaty tego dodatkowego świadczenia oraz w miesiącach następnych, o ile wysokość tego świadczenia razem z emeryturą przewyższa miesięczną wysokość świadczenia pielęgnacyjnego.
Może też organ przyjąć inne rozwiązanie w tej sprawie. Należy bowiem w tym miejscu zwrócić uwagę na nową linię orzeczniczą prezentowaną w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20 opowiedział się za innym rozwiązaniem, a mianowicie umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń – tzn. pielęgnacyjnego lub emerytalnego, odwołując się tym samym do zapisu art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych przewidującego postępowanie przy zbiegu wskazanych tam uprawnień - przysługuje wtedy jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną.
Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1270), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.
Tak więc przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych czy art. 96 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1a ustawy. Biorąc jednak pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 tej ustawy Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.