Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej PINB) decyzją nr [...] (znak [...]) z dnia 14 maja 2021 r., działając w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej: p.b.) oraz na podstawie art. 104 i 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: k.p.a.), umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy i rozbudowy budynku mieszkalnego na terenie posesji w J. przy ul. [...], działka nr 1, własności G. D. W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem C. M. (dalej: strona, skarżący) z dnia 19 listopada 2020 r., kwestionującym legalność budowy i rozbudowy ww. budynku mieszkalnego. W trakcie kontroli właściciel przedstawił projekt budowlany, stanowiący załącznik do zgłoszenia rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o taras w poziomie parteru, zrealizowany na podstawie zgłoszenia z dnia 18 marca 2019 r. Lokalizacja tarasu, jego konstrukcja i wymiary są zgodne z zatwierdzoną dokumentacją projektową.
Inwestor przedstawił kopię zawiadomienia o zakończeniu budowy ww. inwestycji z dnia 7 lutego 2020 r., przyjętą bez sprzeciwu przez organ. Budynek powstał w latach 60. Rejestry z tych lat są niekompletne, trudno więc domniemywać, że ww. pierwotna budowa została zrealizowana w sposób samowolny, bez dopełnienia wymaganych formalności.
Odwołanie od ww. decyzji złożył C. M., zaskarżając ją w całości. Zarzucono wadliwe ustalenia faktyczne i prawne, m. in. brak przeprowadzenia rzetelnej kontroli spadu kierunku dachu, odległości okien do granicy (strona wschodnia), brak wykonania pomiaru odległości od tarasu do okna kuchni budynku sąsiedniego, zlekceważenie rozbudowy tarasu bez pozwolenia na budowę, nieuwzględnienie pism strony, brak opisu przedmiotowego budynku mieszkalnego, tj. stanu faktycznego przedmiotu sprawy, wprowadzanie w błąd organu wyższego stopnia, brak wykonania przez organ nadzoru czynności opisanych we wniosku z dnia 19 listopada 2020 r., brak możliwości zapoznania się ze wszystkimi dokumentami i wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie oraz wniesienia swoich uwag do protokołu, brak projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego, dokonanie rozbudowy o taras na podstawie zaświadczenia, bez możliwości wniesienia swoich uwag i wniosków, w odległości około 1,5 m od budynku sąsiedniego.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) decyzją z dnia 18 października 2021 r., nr WINB-WOA.7721.293.2021.AS, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu wskazano m. in., że przedmiotem postępowania jest m. in. rozbudowa budynku mieszkalnego o taras, bowiem wykonanie tych robót budowlanych doprowadziło do zwiększenia kubatury, długości oraz powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 31 p.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa przydomowych tarasów naziemnych o powierzchni zabudowy do 35 m2. Zgodnie z projektem budowlanym dotyczącym rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego jw. o taras w poziomie parteru, na w mapie do celów projektowych odległość od przedmiotowego tarasu do budynku sąsiedniego wynosi 1,43 m. PINB podczas czynności kontrolnych w dniu 5 sierpnia 2021 roku ustalił, iż taras znajduje się w odległości 1,42 m - 1,52 m od granicy z działką sąsiednią.
W związku z tym należy uznać, iż posadowiony jest on zgodnie z projektem. Budynek usytuowany jest w zabudowie szeregowej, dostrzec więc należy, że w takiej zabudowie ściany poszczególnych segmentów mieszkalnych przylegają do siebie i nie ma żadnej odległości pomiędzy nimi. W takim przypadku przepisy nie przewidują zakazu przylegania ścian oraz zakazu zbliżania tarasu w tych wydzielonych segmentach do granicy działki. Budynek powstał w latach 60. Rejestry z tych lat nie są kompletne. Nie można domniemywać, że budowa przedmiotowego budynku została zrealizowana w sposób samowolny, bez dopełnienia wymaganych prawem formalności. Właściciele obiektów wybudowanych przed 1995 rokiem nie mieli obowiązku przechowywania dokumentów związanych z budową.
Skargę na powyższą decyzję złożyła strona, zaskarżając ją w całości. Zarzucono naruszenie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci obrazy art. 6-13, 24, 35 § 1, 2, 3, art. 36, 61, 75 §1, 77 §1, 78 §1, 84, 89 §1, 107 §1 k.p.a., art. 81, 84, 84a ust. 1 pkt 1, art. 93 p.b, a także § 272 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 – dalej: w.t.). Wniesiono tym samym o uchylenie decyzji obu instancji.
W uzasadnieniu wskazano m. in., że ustalenia faktyczne i prawne są wadliwe a decyzja nie odpowiada prawu. Postępowanie było prowadzone przewlekle. Powtórzono częściowo argumentację z odwołania. Wskazano na brak ściany przeciwpożarowej u sąsiada, pomiędzy budynkami trwale połączonymi ze sobą. Sąsiadka wskazała w 2018 roku, że planowany do realizacji taras nie będzie generować uciążliwości, bowiem budynek skarżącego rzekomo nie miał okien od strony planowanego tarasu, co jest kłamstwem. Jest on w zbyt dużym zbliżeniu. Projekt budowlany dla rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego i budowy nowego tarasu w 2019 roku narusza wiele zasad prawa budowlanego. Opis techniczny wręcz zawiera nieprawdę co do stanu faktycznego. Szczegółowo opisano także zaniedbania organu przy ustalaniu stanu faktycznego i pominięcie pism strony.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym akcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 259 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.
Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.
Organy ustaliły, że budynek powstał w latach 60; obecnie usytuowany jest w zabudowie szeregowej. Przyjęto jednocześnie, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Jest to ustalenie co najmniej przedwczesne.
Umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość w trybie przywołanego przez organ art. 105 §1 k.p.a. oznacza jego zakończenie w sposób formalny. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. W pierwszym przypadku postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ przyczyna bezprzedmiotowości została wykryta w toku postępowania, w drugim natomiast dlatego, że przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się po wszczęciu postępowania, a przed jego zakończeniem. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (A. Wróbel, Komentarz do art. 105 k.p.a., Lex-el., teza 2 i 4).
Organy skupiły się na kwestii braku dokumentacji z lat 60., która nie może rodzić domniemania samowoli budowlanej oraz na kwestii legalnej rozbudowy budynku o taras. Nie rozpoznały jednak sprawy kompleksowo, pomimo że wniosek o wszczęcie postępowania zarzucał szereg nieprawidłowości. Tak bliskie usytuowanie budynków oraz tarasu (od budynku sąsiedniego) rodziło u skarżącego wiele wątpliwości dotyczących jego praw właścicielskich. Szeroko wypowiadał się o tym w toku postępowania administracyjnego.
Należało dokonać dodatkowych ustaleń w kontekście bezpieczeństwa pożarowego w świetle treści § 207 ust. 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Niezbędne jest więc ustalenie, czy obiekt spełnia standardy przeciwpożarowe oraz ewentualne doprowadzenie go do stanu pozwalającego zapewnić bezpieczeństwo użytkowania.
Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 3 września 2014 r., sygn. II OSK 516/13, który tut. Sąd podziela, przepisy rozporządzenia jw., dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, znajdują zastosowanie - z mocy § 207 ust. 2 w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia - także do budynków istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia, bez względu na datę ich budowy, pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Istnienie budynku, który wprawdzie został wybudowany pod rządami "starego" prawa, ale istnieje i jest użytkowany pod rządami "nowego" prawa, jest zdarzeniem "ciągłym" albo sytuacją trwającą także po wejściu w życie nowych przepisów.
Zatem wprowadzenie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej dla takich budynków jest działaniem dopuszczalnym. Obiekty niespełniające wymogów bezpieczeństwa muszą być doprowadzone do stanu niezagrażającego życiu lub zdrowiu ludzi, nawet jeśli będzie to pewną trudnością dla zamieszkałych tam osób i pociągnie za sobą koszty.
W tym zakresie należy odwołać się do art. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2057 ze zm. – dalej u.o.ppoż.), stanowiącego w ust. 1, że osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. W ust. 2 z kolei stwierdza się, że "Właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu, a także podmioty, o których mowa w ust. 1, ponoszą odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych, w trybie i na zasadach określonych w innych przepisach." Szczegółowe obowiązki w tym zakresie wskazano w art. 4 u.o.ppoż.
Wymagania, o których mowa w § 1 w.t., mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy (§2 ust. 2 w.t.).
Brak ustaleń i rozważań w tym zakresie przez organy nie pozwala sądowi na ocenę stanu faktycznego. Na tym etapie sprawy nie jest możliwe zaakceptowanie wydanych decyzji.
Faktem jest natomiast, co zauważył WINB, że przepisy sprzed 1995 r. nie zawierały wymogu, jaki znajduje się w obecnie obowiązującym art. 63 p.b., nakładającym na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu określonych dokumentów, w tym pozwolenia na budowę, dokumentacji technicznej i projektowej. W sytuacji, gdy właściciel nie musiał przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Choć pozwolenia na budowę obiektu nie odnaleziono, nie oznacza to, że takiego pozwolenia nie wydano (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2020 r., II OSK 1465/20).
Sąd nie ocenia tu przewlekłości postępowania, bowiem do tego służyła odrębna skarga.
Postępowania prowadzone przez organy nadzoru budowlanego są prowadzone z urzędu, nawet jeśli został złożony wniosek inicjujący, bowiem organ ma obowiązek zapewnić, by obiekt budowlany został doprowadzony do stanu odpowiadającego prawu, a nie żądaniom strony.
Wobec braku pełnych ustaleń faktycznych dalsze odnoszenie się do kwestii merytorycznych podnoszonych w skardze na obecnym etapie nie jest możliwe.
Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.
Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.
Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. WINB powinien również w większym stopniu zadbać o prawidłowe opisanie decyzji, którą kontroluje, bowiem decyzja organu I instancji miała numer [...], a WINB pisze o decyzji nr [...] (zarówno w części wstępnej, jak i w części zważeniowej – s. 7 decyzji). Czynności należy przeprowadzać bez zbędnej zwłoki.
Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne.
W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.