Uzasadnienie
Przedmiotem postępowania administracyjnego, po raz drugi poddanego kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, jest obiekt budowlany zlokalizowany na nieruchomości położonej w C., przy ul. [...]. Obiekt ten mający wymiary podstawy [...] i wysokość [...] nie ma zadaszenia ani sklepienia, poza bramą wjazdową i drzwiami nie posiada też innych otworów. Wewnątrz tego obiektu umieszczone zostały dwie szopy drewniane, silos i żelbetonowa fola do gaszenia wapna. Przedmiotowy obiekt został posadowiony w odległości [...] od granicy z sąsiednią działką.
Zaskarżoną decyzją S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej ŚWINB) ponownie rozpatrując sprawę na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 3125/01 uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. (dalej PINB) z dnia [...] nr [...] i umorzył postępowanie organu I instancji prowadzone na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Uchyloną decyzją organ pierwszej instancji działając w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) nakazał U. i S.B. dostarczenie w terminie [...] projektu powykonawczego budynku – wiaty przeznaczonego do przechowywania maszyn [...] realizowanego na nieruchomości przy ul. [...] w C. oraz opinii dotyczącej stanu technicznego tego obiektu potwierdzającej dostateczną nośność elementów konstrukcyjnych oraz możliwość bezpiecznego kontynuowania robót budowlanych.
Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W jej uzasadnieniu ŚWINB podał, że brak jest podstaw do prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w przedmiotowej sprawie w trybie przywołanych wyżej przepisów Prawa budowlanego, gdyż budowa wspomnianego obiektu nie była prowadzona – jak przyjął organ pierwszej instancji – w oparciu o pozwolenie na budowę udzielone decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] nr [...]. Wspomniana decyzja udzielająca m.in. pozwolenia na budowę wiaty na narzędzia [...] dotyczyła bowiem całkiem innego obiektu. W szczególności obiekt na który udzielono pozwolenia miał mieć zupełnie inne wymiary ([...]), inne położenie na działce ([...] od granicy sąsiedniej działki), a także miał posiadać cztery bramy wjazdowe. W tej sytuacji należało przyjąć, że przedmiotowy obiekt został wybudowany bez pozwolenia na budowę.
Tym samym, wywiódł dalej organ odwoławczy, skoro przepisy art. 50 ust. 1 pkt 3 i 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie mogą znaleźć zastosowania do przedmiotowego obiektu, zatem wykonując wspomniany wyrok WSA w Gliwicach, należało umorzyć dotychczasowe postępowanie prowadzone w trybie tych przepisów.
W skardze S.B. wniósł o uchylenie opisanej decyzji ŚWINB "w sposób bardzo rażący" naruszającej przepisy Prawa budowlanego i utrzymania w mocy decyzji PINB wydanej w oparciu o przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi S.B. powołał się na treść udzielonego mu w [...] pozwolenia na budowę, przyznając jednocześnie, a że w trakcie budowy dokonał odstępstw od zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego. Odstępstwa te stanowią jednak co najwyżej [...] % w stosunku do zatwierdzonego projektu. Skarżący zarzucił też organowi odwoławczemu obrazę przepisów art. 10, art. 11, art. 12, art. 13 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto podniósł, że prowadzi [...] i działalność związaną z [...] w oparciu o wpis do ewidencji działalności gospodarczej z [...], a także ma [...].
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia zasady postępowania administracyjnego zawartej w art. 10 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że jego decyzja została wydana w oparciu o zebrany wcześniej materiał dowodowy, stąd nie było obowiązku zapoznania stron postępowania z tym materiałem. Dodatkowo organ odwoławczy podał, że znajdująca się w aktach sprawy kopia dziennika budowy prowadzonej w oparciu o pozwolenie udzielone w [...] nie zawiera żadnych zapisów odnoszących się do budowy przedmiotowego obiektu, powyższe zaś dowodzi jej prowadzenia bez nadzoru uprawnionego kierownika.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów podniesionych przez skarżącego, Sąd nie będąc bowiem związany, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej poppsa), zarzutami ani wnioskami skargi, wziął pod rozwagę z urzędu dostrzeżone naruszenia prawa.
Na wstępie należy stwierdzić, że skoro w sprawie będącej przedmiotem sporu toczyło się już postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2004 r., to wyrażona w tym wyroku ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania wiążą w sprawie ten sąd oraz organ administracji publicznej. Związanie takie, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, co ma miejsce w niniejszej sprawie, wynika z normy zawartej w art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej poppsa). Przywołanym wyrokiem WSA w Gliwicach uchylił wcześniejszą decyzję ŚWINB, mocą której organ ten uchylił w całości opisaną już decyzję PINB wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i z powołaniem się na przepis art. 48 Prawa budowlanego nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego
Kontrolując kwestię zastosowania się organu nadzoru budowlanego do zawartej w wyroku WSA oceny prawnej, należy wpierw przytoczyć główne motywy zawarte w uzasadnieniu tego orzeczenia.. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia WSA wskazał, że uchylona decyzja została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 k.p.a. PINB prowadził bowiem w kontrolowanej sprawie postępowanie w trybie innych przepisów Prawa budowlanego niż organ odwoławczy, stąd orzekając o rozbiórce opisanego obiektu budowlanego organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę nie stanowiącą przedmiotu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Udzielając organowi odwoławczemu zaleceń co do dalszego trybu postępowania, WSA nakazał mu rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w zakresie w jakim uczynił to organ pierwszej instancji oraz rozważenie, czy nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a tym samym wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Sąd ten uznał także, że wobec niedostatków postępowania wyjaśniającego nie sposób jednoznacznie ustalić, czy w sprawie doszło do istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę, czy też do samowoli budowlanej zdefiniowanej w art. 48 Prawa budowlanego.
Porównując treść kontrolowanej decyzji z oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego toku postępowania zawartymi w przedstawionym wyroku WSA należy stwierdzić, że ŚWINB wydając zaskarżoną decyzję naruszył normę zawartą w art. 153 poppsa. Organ ten bowiem nie prowadząc, jak wynika z akt sprawy i odpowiedzi na skargę, dodatkowego postępowania wyjaśniającego, dokonał odmiennych niż sąd ustaleń faktycznych uznając, że w sprawie doszło do samowoli budowlanej likwidowanej w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Tym samym już tylko z tego powodu zaskarżona decyzja nie mogła się ostać.
Kontrolowana decyzja posiadała także jeszcze jeden mankament, który powoduje konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Decyzja ŚWINB uchylająca w całości decyzję organu pierwszej instancji i umarzająca postępowanie pierwszej instancji, jest bowiem typową decyzją kasacyjną, zaś przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., na którym została oparta, wprowadza wyjątek od obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie może to mieć miejsce jednak tylko w przypadku wystąpienia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. W razie braku przesłanki bezprzedmiotowości organ odwoławczy jest zobowiązany sprawę rozstrzygać merytorycznie, chyba że są podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § k.p.a. (por. w tej kwestii rozważania B. Adamiak, a także tezy wyroków NSA przytoczone w pracy: B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000, s. 538 – 539).
W świetle przywołanych poglądów decyzja organu odwoławczego uchylająca decyzję organu pierwszej instancji oraz umarzająca postępowanie pierwszej instancji stanowi ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego i to mimo braku przesłanki jego bezprzedmiotowości. Wprawdzie w kontrolowanej sprawie ŚWINB w swojej decyzji wskazał, że umorzenie dotyczy postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, jednak z orzeczenia tej treści nie wynika i nie może wynikać, wbrew stanowisku zajętemu w uzasadnieniu decyzji, obowiązek prowadzenia przez PINB postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego.
Ponownie rozpatrując sprawę ŚWINB zastosuje się do zaleceń zawartych w tym wyroku, jak i wyroku z dnia 23 stycznia 2004 r. i wyda decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a. wskazując organowi pierwszej instancji jakie okoliczności sprawy należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poppsa. O kosztach postępowania sąd nie rozstrzygał z uwagi na brak stosownego wniosku skarżącego o jakim jest mowa w art. 210 § 1 poppsa.
su.