Uzasadnienie
Decyzją z dnia 14 lutego 2022 r. nr SKO.PS/41.5/135/2022/729/LZ, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO), po rozpatrzeniu odwołania K.W. (skarżący) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia 2 czerwca 2021 r. nr [...], o odmowie przyznania świadczenia w postaci zasiłku okresowego.
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy:
Wnioskiem z dnia 5 maja 2021 r skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta Z. (organ I instancji) o udzielenie pomocy finansowej w związku z ciężką sytuacją życiową.
Organ I instancji przeprowadził postępowanie w sprawie i ustalił, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą. Na podstawie wywiadu środowiskowego z dnia 18 maja 2021 r. oraz przedłożonych dokumentów ustalił, że dochód strony wynosi 1247,80 zł i przekracza kryterium dochodowe (tj. 701 zł dla osoby samotnie gospodarującej) o 546,80zł. Z powodu przekroczenia tego dochodu odmówiono wnioskowanego świadczenia, a z uwagi na ograniczone środku budżetowe nie zaproponowano stronie zasiłku okresowego zwrotnego. Organ I instancji wyjaśnił dalej, że ustalona kwota dochodu wynikła z pomniejszenia uzyskanego przez skarżącego wynagrodzenia (2.079,67zł) o kwotę alimentów 831,87zł przekazanych w kwietniu w 2021 r. Jednocześnie organ wskazał, że przy ustalaniu dochodu skarżącego nie została odjęta kwota 1247,80 zł pobrana przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla K.. Z informacji komornika (data wpływu do organu w dniu 1 czerwca 2021 r.) wynika, że powyższa kwota pobrana została na pokrycie kosztów egzekucyjnych, naliczonych z tytułu umorzenia postępowania na wniosek przedstawiciela ustawowego małoletnich wierzycieli, w związku z czym nie stanowi alimentów i nie jest świadczeniem na rzecz innych osób.
Odwołując się do zapisu art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ((t.j. Dz.U. z 2020 r. poz.1876 z późn. zm. – dalej "u.p.s.") wyjaśnił jak wyliczył dochód, co do niego doliczając i jak go pomniejszając. Podkreślił, że wyliczenie zarówno katalogu obciążeń pomniejszających dochód jak i katalogu przychodów odliczanych od dochodu na gruncie ustawy o pomocy społecznej zawarte w art. 8 u.p.s. jest enumeratywne. W katalogach tych nie uwzględniono kwoty pobranych przez komornika kosztów na pokrycie kosztów egzekucyjnych. Nie mogły więc być one odliczone od dochodu skarżącego.
Organ I instancji wyjaśnił, że kwestie związane z przyznaniem zasiłku okresowego reguluje art. 38 u.p.s. W ust. 1 określono, kiedy on przysługuje, a w ust. 2 - jaka jest jego wysokość, tzn. że ustala się go do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418 zł i mniejsza niż 20 zł miesięcznie.
Dalej organ I instancji poinformował, iż zgodnie z art. 147 u.p.s. Miasto Z. otrzymuje z budżetu dotację na pokrycie wydatków na zasiłek okresowy w minimalnej wysokości (50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, względnie 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a jej dochodem). Środki te zostały przyznane uprawionym, a ustawa nie przewiduje zwiększenia środków na te świadczenia. Stąd też z uwagi na brak wystarczających środków finansowych własnych, ośrodek wypłaca zasiłki okresowe w roku 2021 podobnie jak w latach wcześniejszych wyłącznie w minimalnej wysokości, która jest objęta dotacją z budżetu państwa.
Jednocześnie organ wskazał skarżącemu na możliwość skorzystania z paczek żywnościowych wydawanych w ramach programu [...] przez Stowarzyszenie Obywatelski Ruch Bezrobotnych w Z.. Reasumując organ stwierdził, iż ustalony stan faktyczny uzasadnia zastosowanie wymienionych przepisów i uzasadnia odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Wobec powyższego decyzją z dnia 2 czerwca 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 8, art. 38 ust. 1 do 5, art. 106 ust. 1 oraz art. 110 ust. 7 u.p.s. oraz art. 104 k.p.a. postanowił odmówić świadczenia – w formie zasiłku okresowego.
W odwołaniu skarżący wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia organ I instancji. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia tej sprawy i w rezultacie przyznanie wnioskowanej pomocy i tym samym nie przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania zarzucił, iż organ błędnie ustalił kryterium dochodowe z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku na kwotę 1.247,80 zł uznając, że przekracza ona kryterium dochodowe (wynoszące 701 zł) o kwotę 546,80 zł. Wyjaśnił, iż mimo przedstawienia dowodów, iż 60% jego pensji w trybie egzekucji administracyjnej przekazywane jest komornikowi, a pozostałe 40% wnioskodawca wypłaca małoletnim synom w postaci alimentów, to organ nie uwzględnił tego faktu. Powołując się na korespondencję z komornikiem, który błędnie zaksięgował całość sumy na pokrycie kosztów egzekucyjnych, pomimo, iż w późniejszych pismach komornik przyznał błędne rozliczenie i zaksięgowanie ściągniętych z wynagrodzenia skarżącego kwot w miesiącu kwietniu, maju i czerwcu 2021 r., dodając, że zostało to skorygowane w ten sposób, iż kwota w łącznej wysokości 3.532,15 zł została przekazana na rachunek Urzędu Miasta K. Wydziału Spraw Społecznych Referatu ds.
Świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego jako świadczenie alimentacyjne wypłacone przedstawicielowi ustawowemu małoletnich alimentowanych. Wyjaśnił, iż płaci bieżące alimenty oraz alimenty zalegle, które na podstawie art. 3 ust. 3 u.p.s. (chyba art. 8 ust. 3 pkt 3) pomniejszają sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku. W tym zakresie odwołał się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 3593/18. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów dłużnik alimentacyjny zobowiązany jest do zwrotu należności w wysokości wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, łącznie z ustawowymi odsetkami.
Skarżący odwołując się do przepisów ustawy Ordynacja podatkowa oraz przepisów Kodeksu postępowania cywilnego stwierdził, że niezasadne są twierdzenia pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z., iż analizowanie alimentów pod kątem tego czy są to alimenty bieżące czy zalegle jest naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię (art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na poparcie swego stanowiska odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych.
W końcu odwołania podkreślił, iż jego sytuacja jest ciężka, zagrożony jest jego byt i zdrowie, gdyż od 3 miesięcy żyje w skrajnym ubóstwie, a nadto wobec obniżonej odporności – choruje, m.in. na półpasiec, podejrzenie boreliozy, a także podjął leczenie w poradni zdrowia psychicznego. Stwierdził, iż odwołanie jest w pełni zasadne. Do odwołania załączył kopię pisma Komornika przy Sądzie Rejonowym dla K. z dnia [...] r. adresowanego do Miejskiego Ośrodka Pomocy w Z. w kwestii korekty sposobu rozliczania i zaksięgowania kwot potraconych z wynagrodzenia dłużnika.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO) po rozpatrzeniu odwołania skarżącego uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stwierdziło, że istnieją przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji w świetle okoliczności podniesionych przez skarżącego w odwołaniu, jak również faktu, iż organ I instancji nie rozważył szczególnych okoliczności dotyczących przyznania świadczenia z art. 41 u.p.s.
Wyrokiem z dnia 28 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1075/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję SKO z dnia 23 lipca 2021 r. nr SKO.PS/41/2021/9695/LZ. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy uchylając rozstrzygnięcie organu I instancji w żadnym zakresie nie odniósł się do zarzutów odwołania, a uchylając decyzję organu I instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia pominął zasadniczą kwestię podnoszoną przez skarżącego w odwołaniu, nie odnosząc się z najmniejszym w stopniu do twierdzeń skarżącego dotyczących złego wyliczenia jego dochodu warunkującego ubieganie się o wnioskowaną pomoc.
Sąd stwierdził, że SKO wskazując jedynie na kwestie związane z rozpatrzeniem sprawy pod kątem wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku całkowicie pominął kwestię prawidłowości wyliczenia dochodu skarżącego (związaną z odliczaniem alimentów), czym naruszyło przepisy procedury administracyjnej.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO decyzją z dnia 14 lutego 2022 r. nr SKO. PS/41.5/135/2022/729/LZ utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji przywołało ustalenia organu I instancji oraz przytoczyło treść zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, w szczególności art. 8 oraz art. 38 u.p.s. W wykonaniu tez wyroku WSA w Gliwicach z dnia 8 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1075/21 SKO stwierdziło, iż dotychczas stało na stanowisku, iż nie można interpretować art. 8 ust. 3 u.p.s. w sposób rozszerzający, tj. możliwości odliczania od dochodu alimentów zaległych, natomiast w związku ze zmianą linii orzeczniczej sądu administracyjnego aktualnie nie ma znaczenia jakie alimenty na rzecz innych osób, w tym alimenty zaległe. SKO dokonało obliczeń dochodu skarżącego i stwierdziło, że dochód netto skarżącego wynosi 831.87 zł tj. przekracza kryterium ustawowe - 701 zł, oraz kryterium obowiązujące od 1 stycznia 2022 r.-776.00 zł, co implikuje odmowę wnioskowanego świadczenia. Pouczyło skarżącego o możliwości zaskarżenia decyzji SKO, informując o sposobie i terminie wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
W piśmie z dnia 10 marca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zatytułowanym "sprzeciw" skarżący wniósł o zmianę decyzji SKO. W uzasadnieniu wyjaśnił, że "zgadza się do uzasadnienia prawnego decyzji SKO". Zdaniem skarżącego SKO popełniło błąd w wyliczeniach jego dochodu, bowiem nie uwzględniło kwoty alimentów bieżących wypłaconych przez skarżącego bezpośrednio do rąk wierzycieli alimentacyjnych. Skarżący stwierdził, że z jego wyliczenia wynika, że kryterium dochodowe. nie zostało przekroczone, a zatem spełnia warunki przyznania zasiłku okresowego
W odpowiedzi na "sprzeciw" SKO wniosło o jego odrzucenie akcentując, że skarżący był prawidłowo pouczony o możliwości wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Odnosząc się merytorycznie do rozstrzygnięcia uznało je za prawidłowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329- dalej "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis art. 135 p.p.s.a. określa zaś, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.
Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy p.p.s.a. sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek taki złożył organ odwoławczy, a skarżący nie złożył w terminie wniosku o przeprowadzenie rozprawy.
W pierwszej kolejności ustosunkowania się wymaga wniosek organu (zawarty w odpowiedzi na sprzeciw z dnia 25 marca 2022 r.) o odrzucenie sprzeciwu z powodu jego wniesienia z naruszeniem art. 58 § 3 w związku z art. 64b p.p.s.a., z czego organ wyprowadził, iż wniesienie sprzeciwu na decyzję wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest niedopuszczalne. W ocenie sądu, stanowisko to w stanie faktycznym sprawy nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż sam tytuł pisma wniesionego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie przesądza o tym, że nie jest to skarga. Zauważyć należy, że skarżący działa bez profesjonalnego pełnomocnika. Sąd nie kwestionuje przy tym, że pouczenie zawarte w zaskarżonej decyzji SKO jest prawidłowe.
Na wstępie rozważań podkreślić należy, iż zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma okoliczność, iż sprawa była wcześniej przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie o sygn. II SA/Gl 1075/21 w wyroku z dnia 28 października 2021 r.
Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p. p. s. a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p. p. s. a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.
W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.
Podsumowując, stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12), że: "Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie.
Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania."
Rolą obecnie kontrolującego zaskarżoną decyzję Sądu jest zatem ponowna ocena tejże decyzji z uwzględnieniem wskazań i oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 28 października 2021 r. o sygn. II SA/Gl 1075/21.
W konkluzji wywodów zawartych w uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Gliwcach stwierdził, iż: " organ odwoławczy uchylając rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w żadnym zakresie nie odniósł się do zarzutów odwołania, a uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia pominął zasadniczą kwestię podnoszoną przez skarżącego w odwołaniu, na co słusznie skarżący zwrócił uwagę w sprzeciwie, nie odnosząc się z najmniejszym w stopniu do twierdzeń skarżącego dotyczących złego wyliczenia jego dochodu warunkującego ubieganie się o wnioskowaną pomoc, tzn. problemu odliczenia od jego dochodu alimentów, tak bieżących jak i zaległych czy świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Powyższa kwestia, jak słusznie zauważył skarżący w sprzeciwie jest zasadniczym problemem w sprawie, a stąd jej rozstrzygnięcie jest najbardziej istotne. Tymczasem w tym zakresie, pomimo wyraźnych zarzutów przedstawionych w odwołaniu, organ odwoławczy nie zajął w ogóle stanowiska i nie wypowiedział się."
Analizując zatem rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stwierdzić należy, iż – zdaniem WSA w Gliwicach – organ nie wykonał powyższych wskazań Sądu w sposób należyty.
Przede wszystkim SKO nie odniosło się do zarzutów skarżącego zawartego w odwołaniu dokonując jedynie obliczeń dochodu skarżącego dla celów zasiłku okresowego. Jakkolwiek – zgodnie z zaleceniami WSA w Gliwicach – SKO wskazało, że aktualnie nie ma znaczenia jakie alimenty są świadczone na rzecz innych osób (zaległe czy bieżące). Uwzględniło przy tym korektę sposobu rozliczenia i zaksięgowania kont potrąconych z wynagrodzenia skarżącego wynikającą z pisma Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w K. adresowanego do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z. z dnia 21 czerwca 2021 r. Jednak nie wyjaśniło dlaczego nie uwzględniło kwoty 831.87 zł wpłaconych przez skarżącego przelewem w dniu 12 kwietnia 2021 r. bezpośrednio matce małoletnich, a co zostało uwzględnione prze organ I instancji.
Sprawując w tych warunkach kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, WSA uznał, że decyzja w tym zakresie nie poddaje się kontroli, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a. obliguje do uchylenia tego aktu. Istotne jest przy tym, że w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę uchylenia decyzji wyłącznie w przypadku, gdy mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy, co w niniejszej sprawie wystąpiło. Ponadto Sąd stwierdza, że także decyzja organu z dnia 14 lutego 2022 r. nie spełnia wymogów normatywnych decyzji unormowanych w szczególności w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie tej decyzji jest bardzo lakoniczne i nie wyjaśnia podstawy prawnej tej decyzji, poza podaniem matematycznych wyliczeń dochodu skarżącego.
Organ ponownie rozpatrując sprawę, powinien wykonać wytyczne zawarte ww. wyroku WSA w Gliwicach wydanym w tej sprawie oraz w niniejszym wyroku i dokonać oceny prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy z punktu widzenia przesłanek przyznania bądź odmowy przyznania zasiłku okresowego kierując się wykładnią przyjętą przez Sąd. Organ weźmie też pod uwagę, że podstawy i motywy rozstrzygnięcia powinny być sformułowane i wyjaśnione w sposób jasny, konkretny oraz zindywidualizowane do przedmiotu sprawy, adekwatnie do stawianych w odwołaniu zarzutów.
Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p. p. s. a. oraz art. 135 p. p. s. a.