Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2021 r. Z. D. (zwana dalej "skarżącą") zwróciła się do Wójta Gminy P. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Do wniosku załączono m.in. decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o waloryzacji emerytury przysługującej skarżącej.
Decyzją z dnia 24 stycznia 2022 r. nr [...] Wójt Gminy P. odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Jako powód odmowy organ wskazał na to, że niepełnosprawność u męża skarżącej powstała po ukończeniu przez niego osiemnastego roku życia. Organ wskazał także, że skarżąca posiada prawo do emerytury. Organ wskazał przy tym, że według poczynionych ustaleń mąż skarżącej jest osobą niesamodzielną i wymaga całodobowej opieki. Jednak okoliczność ta nie mogła skutkować uwzględnieniem wniosku skarżącej, a to ze względu na wskazane powyżej przeszkody do przyznania wnioskowanego świadczenia.
W odwołaniu skarżąca podniosła, że opiekuje się mężem całodobowo, a opieka nad nim obejmuje mycie, ubieranie, karmienie, podawanie leków, pielęgnację skóry. Zaakcentowała, że pomimo przebywania na emeryturze mogłaby pracować dorywczo np. przy opiece nad dziećmi, żeby dorobić do emerytury. Jednak opieka sprawowana na mężem uniemożliwia jej taką pracę.
Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 22 lutego 2022 r. nr SKO.4106.137.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Jako podstawę prawną swojej decyzji Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 1, art. 2 pkt 2, art. 3 pkt 21, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), dalej w skrócie: "u.ś.r.".
W motywach podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło najpierw przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiące podstawę prawną decyzji, w tym art. 17 ust. 5 u.ś.r.
Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo min. do emerytury. W związku z tym Kolegium uznało, że posiadanie przez skarżącą prawa do emerytury stanowi negatywną przesłankę uniemożliwiającą przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Na poparcie zaś tego stanowiska Kolegium przywołało wyrok tutejszego Sądu z dnia 9 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 969/19.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca opisała stan zdrowia męża, akcentując, że całodobowo się nim opiekuje, przy czym brak jest innych osób, które mogłyby jej pomóc. Wniosła o przyznanie jej świadczenia w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą otrzymywanej emerytury. Wyjaśniła, że ustawodawca przewidział świadczenie uzupełniające dla osób pobierających emeryturę, jednak skarżąca nie może z tego świadczenia skorzystać, gdyż jej mąż zaczął chorować po ukończeniu 60 roku życia.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga okazała się uzasadniona, a decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji ostać się nie mogły. Decyzje te zostały bowiem wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615, dalej w skrócie jak dotychczas "u.ś.r.") poprzez jego niewłaściwą wykładnię, jak i z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 9 i art. 79a k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Okolicznością bezsporną w rozpoznawanej sprawie jest to, że skarżąca posiada prawo do emerytury. W konsekwencji istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny dokonanej przez organy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r.
Zgodnie z powyższym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji, opierając się wyłącznie na literalnym brzmieniu powołanego powyżej przepisu, przyjęły, że ponieważ skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości. Organ I instancji wskazał ponadto na przeszkodę wynikająca z faktu, że niepełnosprawność u męża skarżącej powstała po ukończeniu przez niego osiemnastego roku życia. Natomiast Kolegium nie odniosło się w żaden sposób do tej, wskazanej przez organ I instancji, przeszkody i nie poddało ocenie dopuszczalność zastosowania przesłanki daty powstania niepełnosprawności. Nie wiadomo więc, jakie w tym zakresie Kolegium zajęło stanowisko i czy, tak jak organ I instancji, również w omawianej tutaj okoliczności dopatrzyło się przeszkody do przyznania skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia.
Problem wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. był wielokrotnie przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych. Stanowiska w tym zakresie nie były jednolite, przy czym można w tym zakresie stwierdzić ukształtowanie się co najmniej kilku linii orzeczniczych.
Pierwsza linia orzecznicza wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury czy renty, powołując się na wykładnię językową art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. - zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15, czy choćby przywołany przez Kolegium wyrok tutejszego Sądu z dnia 9 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 969/19.
Jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 r., s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).
Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na kwotę 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury.
Następnie świadczenie to było waloryzowane, co skutkowało tym, że obecnie jest już zdecydowanie wyższe od najniższej emerytury. Nie można mieć wątpliwości, że intencją ustawodawcy było ustanowienie ograniczenia, by uprawniony opiekun pobierał jedno, zapewne wyższe świadczenie. W obecnych realiach jednak świadczeniem znaczenie wyższym jest świadczenie pielęgnacyjne.
Wobec powyższego stwierdzić można ukształtowanie się nowej linii orzeczniczej, wskazującej na potrzebę zastosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Za reprezentatywne w tym zakresie uznać wypada wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r. sygn. II SA/Go 833/18, w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r. sygn. III SA/Kr 137/19, w Gdańsku z 12 września 2019 sygn. III SA/Gd 472/19. Ta linia orzecznicza znalazła także wyraz w wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego: z 28 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. I OSK 1546/1. W wyrokach tych Sądy stanęły na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości pobieranej emerytury, podkreślając, że potrzeba takiego działania wynika m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia.
Zatem zgodnie z tym stanowiskiem, osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w powyższym przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawą nie podziela jednak przedstawionego powyżej stanowiska. Natomiast akceptuje i przyjmuje za własne stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 27 maja 2020 r., sygn. I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r. sygn. I OSK 254/20, z 11 sierpnia 2020 r. sygn. I OSK 764/20 i z 15 grudnia 2020 r. sygn. I OSK 1983/20. Nie podzielono w nich stanowiska w zakresie rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego poprzez wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia a wysokością pobieranego świadczenia emerytalnego (netto). Podkreślono, że takie rozwiązanie pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r. Przepis ten wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa bowiem kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki.
Zwłaszcza, że spowodowałoby to dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalenia przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe. W powyższych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozwiązaniem problemu jest umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego.
Emerytura jest prawem niezbywalnym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.
O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Ponadto zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości.
Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych.
Zaakcentować należy, że konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.
W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o przysługującej jej, zgodnie z przedstawioną wyżej wykładnią przepisów prawa, możliwości wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały jej o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie. W konsekwencji skutkowało to przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej też jako p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.
Rozpoznając ponownie sprawę organy zastosują się do wskazań co do dalszego postępowania, które wprost wynikają z powyższych rozważań Sądu. Na zasadzie art. 153 p.p.s.a. organy będą związane także stanowiskiem Sądu, że podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nie może stanowić data powstania niepełnosprawności u męża skarżącej. Ponadto organ I instancji dołoży starań, aby skarżącą zapewnić, że po zawieszeniu prawa do emerytury niezwłocznie wydana zostanie decyzja o przyznaniu wnioskowanego przez nią świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym działania organu powinny zostać zorganizowane w taki sposób, aby skarżąca, nawet przez najkrótszy czas, nie została pozbawiona świadczeń, o czym należy ją w przystępny sposób zapewnić.
Na podstawie art. 119 pkt. 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to wobec wniosku Kolegium zawartego w odpowiedzi na skargę przy jednoczesnym braku żądania skarżącej o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne jest w Centralnej Bazie Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.gov.pl).