Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta C., działając na podstawie art. 1 ust. 1 i ust. 3, art. 3 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 4 ust. 1, ust., 2, ust. 6 i ust. 7 oraz ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, uchwały Rady Miasta C. z dnia [...] r. w sprawie określenia warunków udzielania bonifikat od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku M. i T. małżonków P., przekształcił odpłatnie prawo użytkowania wieczystego ustanowione na nieruchomości położonej w C. przy ul. [...] w prawo własności na rzecz wnioskujących, zobowiązując ich do uiszczenia opłaty z tytułu przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności w wysokości 1.120,00 zł, udzielając im tym samym bonifikaty w wysokości 90% od tej opłaty.
W punkcie 3 przedmiotowej decyzji wskazano przy tym, iż osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości będzie zobowiązana do zwrotu udzielonej bonifikaty po jej waloryzacji, jeżeli nieruchomość zbędzie lub wykorzysta na inny cel przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia.
Pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta C. zawiadomił M. P. i T. P. (Skarżących) o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty udzielonej od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.
Następnie decyzją z dnia [...] r., nr [...], zobowiązał Skarżących do zapłaty kwoty 10 069,65 zł tytułem zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty udzielonej od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w C. przy ul. [...] na mocy własnej decyzji z dnia [...] r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 15 i 16 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, organ żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, nieruchomość zbędzie lub wykorzysta na inny cel przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, chyba że zbycie nastąpiło na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W toku postępowania administracyjnego organ ustalił zaś, iż skarżący aktem notarialnym z dnia [...] r. Rep. [...] zbyli wymienioną nieruchomość na mocy umowy zamiany, a jej nabywcy nie byli osobami bliskimi w rozumieniu art. 4 pkt. 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego wydanie przedmiotowej decyzji stało się konieczne i uzasadnione.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli Skarżący, wnosząc o jej uchylenie. Podkreślili, iż w ich ocenie nie można uznać, że sporna nieruchomość została zbyta, jako że zamiana, w drodze której to czynności doszło do przeniesienia własności nieruchomości, nie jest formą zbycia.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie po rozpatrzeniu odwołania zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium podzieliło argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji w zakresie ziszczenia się przesłanki uzasadniającej żądanie zwrotu udzielonej bonifikaty. Jednocześnie organ drugiej instancji podkreślił, iż nie można uznać za słuszne stanowiska skarżących, zgodnie z którym zamiana nie jest formą zbycia. Na tym tle organ wskazał, iż zgodnie z dyspozycją art. 155 §1 Kodeksu cywilnego umowa sprzedaży, zamiany, darowizny, przekazania nieruchomości lub inna umowa zobowiązująca do przeniesienia własności rzeczy co do tożsamości oznaczonej przenosi własność na nabywcę, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej albo że strony inaczej postanowiły.
Z kolei art. 603 Kodeksu cywilnego stanowi, że przez umowę zamiany każda ze stron zobowiązuje się przenieść na drugą stronę własność rzeczy w zamian za zobowiązanie się do przeniesienia własności innej rzeczy. Zgodnie zaś z treścią art. 604 tego Kodeksu do umowy zamiany stosuje się odpowiednio przepisy o sprzedaży. Analiza powyższych przepisów pozwala na stwierdzenie, że zawarcie umowy zamiany, analogicznie jak przy zawarciu umowy sprzedaży, powoduje zbycie prawa własności. W konsekwencji do sytuacji Skarżących znajduje zastosowanie art. 4 ust. 15 i 16 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, jako że zawierając umowę zamiany, zbyli oni na rzecz kolejnych nabywców własność przedmiotowej nieruchomości, co uzasadnia żądanie organu w zakresie zwrotu przez Skarżących udzielonej bonifikaty w zwaloryzowanej wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zgodziło się nadto z organem pierwszej instancji w zakresie zastosowania art. 5 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami do dokonania waloryzacji udzielonej bonifikaty, uznając, iż kwota ta została prawidłowo obliczona i wskazana przez Prezydenta Miasta C. w skarżonej decyzji.
Jednocześnie Kolegium podkreśliło, iż żądanie zwrotu bonifikaty jest obligatoryjne i niezależne od uznania organu, zaś odstąpienie od tego żądania może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach.
Pismem z dnia 15 marca 2020 r. skargę na powyższą decyzję wnieśli Skarżący, zarzucając jej naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 oraz 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponownie wskazali, że w ich ocenie zawarcie umowy zamiany nie jest równoznaczne ze zbyciem nieruchomości, podkreślając, iż w decyzji z dnia [...] r. przekształcającej prawo wieczystego użytkowania w prawo własności organ nie użył sformułowania "przeniesienie własności", lecz "zbycie", zaś za zbycie w polskim systemie prawnym uznaje się jedynie sprzedaż oraz inne szczególne rodzaje sprzedaży. W zakresie powołania się przez organ w uzasadnieniu decyzji na art. 604 Kodeksu cywilnego Skarżący podnieśli, iż przepis ten nie stanowi odrębnego źródła praw i obowiązków, jako że przepis ten został stworzony zgodnie z zasadami Rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej.
Skarżący wskazali przy tym, iż samo zamieszczenie norm prawnych dotyczących sprzedaży i zamiany w odrębnych tytułach Kodeksu cywilnego potwierdza, iż nie są to instytucje tożsame, które mogą być zamiennie stosowane. Zarzucając organowi naruszenie art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego Skarżący wyjaśnili, że organ nie poinformował ich, że zbycie obejmuje w ocenie organu każdy przypadek przeniesienia własności, w tym także w drodze zawarcia umowy zamiany.
W odpowiedzi na skargę w piśmie z dnia 2 kwietnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono jednocześnie, że w świetle art. 4 ust. 15 omawianej ustawy zakres pojęcia zbycia jest szeroki, jako że ustawodawca w żaden sposób nie zawęził tego pojęcia np. jedynie do przypadku odpłatnego zbycia. W konsekwencji oznacza to, że zbycie następuje w przypadku przeniesienia prawa własności, co może nastąpić w drodze różnych czynności prawnych, nie tylko poprzez zawarcie umowy sprzedaży, ale także zamiany.
Nadto organ podkreślił, że art. 4 pkt. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego to artykułu wielokrotnie odsyłają przepisy ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wprost wskazuje, że przez zbycie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, odpowiada obowiązującemu prawu, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem składu orzekającego, nie może zostać uwzględniona.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe znaczenie ma treść art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1314), zgodnie z którym organ, który wydał decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości żąda zwrotu bonifikaty po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawa użytkowania wieczystego w prawo własności prze upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inny cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielania bonifikaty. Nie dotyczy to zbycia nieruchomości na rzecz osoby bliskiej w rozumieniu art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (...), spółdzielni mieszkaniowej w przypadku ustanowienia odrębnej własności na rzecz członków oraz właścicieli lokali, którym przekształcono udział w prawie użytkowania wieczystego w prawo własności. W szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania bonifikaty, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku.
Z treści zacytowanego przepisu wynika zatem, żądanie zwrotu bonifikaty jest obligatoryjne i nie zależy od uznania organu. Żądanie zwrotu bonifikaty następuje w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn.. akt I OSK 887/10) a waloryzacji zwracanej bonifikaty dokonuje się według zasad określonych w art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W niniejszej sprawie jest poza sporem, iż decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta C. orzekł o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania nieruchomości położonej W C. przy ulicy [...] oznaczonej nr geodezyjnym [...], na rzecz Skarżących a przy ustaleniu opłaty za przekształcenie udzielono bonifikaty w wysokości 90% co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia opłaty w wysokości 1.120zł. Niesporne jest także to, że w punkcie 3 tej pouczono Strony o obowiązku zwrotu udzielonej bonifikaty jeżeli nieruchomość będzie zbyta lub wykorzysta na inny cel przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia.
Nie podlega też sporowi, że aktem notarialnym z dnia [...] r. Rep. [...] Skarżący zbyli wymienioną nieruchomość na mocy umowy zamiany, a jej nabywcy nie byli osobami bliskimi w rozumieniu art. 4 pkt. 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sprowadza się zatem do ustalenia znaczenia pojęcia "zbycie". Orzekający w sprawie Sąd nie zgodził się bowiem ze stanowiskiem Skarżących, jakoby umowa zamiany nie stanowiła formy zbycia. Uznał tym samym za zasadne stanowisko organu tak pierwszej jak i drugiej instancji. Słusznie bowiem organ zwrócił uwagę na relację pomiędzy poszczególnymi przepisami Kodeksu cywilnego, a mianowicie art. 155 §1, art. 603 oraz art. 604. Z analizy tych przepisów jednoznacznie wynika, iż zawarcie umowy sprzedaży, jak i zawarcie umowy zamiany, wywołuje analogiczne skutki w postaci przeniesienia prawa własności, który to skutek stanowi istotę zbycia.
Zbycie w rozumieniu podlegającego analizie w niniejszej sprawie art. 4 ust. 15 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości należy rozumieć w sposób szeroki, stosując odpowiednio w tym zakresie stosowne przepisy Prawa cywilnego z uwzględnieniem specyfiki Prawa publicznego. Tutejszy Sąd jednocześnie zauważa, że pojęcie zbycia nie zostało zdefiniowane w wymienionej powyżej ustawie, zaś odwoływanie się do definicji z art. 4 pkt. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy braku bezpośredniego odesłania do tego przepisu w omawianej ustawy o przekształceniu prawa wieczystego użytkowania..., tak jak to uczynił organ w odpowiedzi na skargę, nie jest zasadne, jednakże może stanowić istotną wskazówkę w zakresie rozumienia przez ustawodawcę tego pojęcia.
Wskazać należy, iż także w przypadku innych ustaw z zakresu prawa materialnego administracyjnego, w których występuje pojęcie zbycia i jednocześnie brak jego definicji, przyjmuje się jego szerokie rozumienie. Tak też jest w przypadku m. in. art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie termin "zbycie nieruchomości" obejmuje każdą czynność prawa cywilnego, na mocy, której zmienia się właściciel lub użytkownik wieczysty tej nieruchomości (tak też: m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2502/15).
Wbrew twierdzeniom Skarżących niewątpliwie pojęcie zbycia jest pojęciem o wiele szerszym niż pojęcie sprzedaży. W doktrynie, w wyspecjalizowanych komentarzach do ustawy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wprost wskazuje się, że "Zbycie nieruchomości (udziału w nieruchomości) należy rozumieć jako czynność prawną (umowę), w wyniku której następuje przeniesienie własności. Zbycie prowadzi do singularnej sukcesji nabycia nieruchomości poprzez zwarcie umowy: sprzedaży, darowizny, zamiany, dożywocia." (Zob. Gonet Wojciech. Art.
- 4. W: Ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2012.)
Odnośnie zarzutu podniesionego przez Skarżących w zakresie powołania się przez organ na art. 604 Kodeksu cywilnego., który w ocenie Skarżących nie jest odrębnym źródłem praw i obowiązków, Sąd podnosi, iż natura umowy zamiany, która zaliczana jest, obok m.in. sprzedaży czy darowizny do grupy umów, których funkcją jest przenoszenie praw, a zatem ich zbycie, jest tak podobna do natury umowy sprzedaży, że ustawodawca zrezygnował z osobnego jej regulowania, poprzestając na odesłaniu do przepisów o sprzedaży stosowanych "odpowiednio". Nie powoduje to jednak w żadnej mierze, że przepis ten nie jest źródłem praw i obowiązków.
Sąd podziela stanowisko Skarżących, że mimo podobieństw pomiędzy umowami sprzedaży i zamiany nie są to instytucje tożsame, a zatem nie można tych pojęć stosować zamiennie. Skarżący niesłusznie jednak utożsamiają zbycie z li tylko sprzedażą, które to stanowisko nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego. Na tym należy podkreślić, że że gdyby intencją ustawodawcy było ograniczenie konieczności zwrotu udzielonej bonifikaty jedynie do przypadków sprzedaży, takim też pojęciem posłużyłby się w przepisach ustawy. Należy zatem uznać, iż ustawodawca celowo posłużył się terminem o szerszym charakterze, a mianowicie zbycia, chcąc rozszerzyć katalog przypadków, w których organ może żądać zwrotu udzielonej bonifikaty.
Wobec powyższego zarzuty Skarżących w zakresie rzekomego naruszenia przez organ przepisów art. 6, art. 7 czy art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego pozostają chybione, jako że organ pierwszej instancji prawidłowo wydał decyzję nakładającą na Skarżących obowiązek zwrotu udzielonej bonifikaty w zwaloryzowanej wysokości, organ drugiej instancji zasadnie decyzję tą utrzymał w mocy, zaś obie decyzje zostały w należyty sposób uzasadnione.
W zakresie zarzuconego przez Skarżących naruszenia art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieudzielenie przez organ informacji w zakresie rozumienia pojęcia zbycia zawartego w decyzji z dnia [...] r. wskazać należy, iż obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania, tj. od chwili jego wszczęcia, aż do jego zakończenia decyzją. Obowiązek ten nie obejmuje zatem wyjaśnienia wątpliwości, co do treści wydanej już decyzji i zawartych w niej pojęć prawnych, tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy Skarżący nie mieli żadnych pytań do organu w tym zakresie. Nieracjonalne byłoby obciążenie organu koniecznością wyjaśniania Skarżącym każdego sformułowania decyzji mogącego potencjalnie budzić wątpliwości u strony.
W ocenie tutejszego Sądu organ należycie uzasadnił decyzję i pouczył Skarżących o przysługujących im od decyzji środkach zaskarżenia, z których Skarżący nie skorzystali. Jednocześnie podkreślić należy, iż przepis wymienionego powyżej przepisu art. 9 Kodeksu nie może być w każdych okolicznościach rozumiany w ten sposób, że zwalnia to stronę od wszelkiej dbałości o własne interesy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 008 r., sygn. akt II GSK 51/08, LEX nr 467107). Nadto obowiązek organy wynikający z powyższego przepisu nie może być utożsamiany z obowiązkiem zawiadamiania strony o powszechnie obowiązujących, publikowanych aktach prawnych i wynikających z nich obowiązkach czy konsekwencjach nie dostosowania się do konkretnych przepisów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2013 r. syn. akt I OSK 1794/11).
Wobec powyższego, jeżeli Skarżący mieli wątpliwości co do poprawnego rozumienia pojęcia zbycia, dbając o własne interesy, powinni byli zwrócić się w tym zakresie o poradę prawną do profesjonalnego prawnika przed zawarciem umowy zamiany, czyli zbyciem przedmiotowej nieruchomości, co uchroniłoby ich przed negatywnymi konsekwencjami w postaci konieczności zwrotu udzielonej bonifikaty.
W konsekwencji prawidłowo organ pierwszej instancji orzekł o zwrocie przedmiotowej bonifikaty, a organ odwoławczy zasadnie rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy. Zarówno postępowanie przed organem pierwszej instancji, jak też postępowanie odwoławcze odpowiadały wymogom Kodeksu postępowania administracyjnego, a zaskarżona decyzja odpowiada nadto art. 107 § 3 cytowanego Kodeksu, zawierając wszystkie wskazane w przepisie tym elementy, w tym argumenty faktyczne i prawne uzasadniające wydane rozstrzygnięcie.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.