Uzasadnienie
Burmistrz Miasta T. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej - k.p.a.), art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej u.ś.r.), po rozpatrzeniu wniosku odmówił M. L. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad córką J. L., która legitymuje się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji.
W uzasadnieniu wskazano, że strona nie spełnia przesłanek ustawy o świadczeniach rodzinnych do przyznania wnioskowanego świadczenia. Fakt, iż ma ustalone prawo do emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.) stanowi negatywną przesłankę do przyznania uprawnień do wnioskowanego świadczenia. Niepełnosprawność córki nie powstała w okresie, o którym mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Skarżąca poprzez pełnomocnika złożyła odwołanie od ww. decyzji. Zarzuciła błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i wniosła o wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała na swą trudną sytuację materialną i rodzinną.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż z dniem 23 października 2014 r. art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. W pozostałym zakresie SKO podziela stanowisko przedstawione przez organ I instancji. Organ podał, że strona ma ustalone prawo do emerytury. Z tego powodu nie może skutecznie ubiegać się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego.
Skarżąca wniosła poprzez pełnomocnika skargę na ww. decyzję SKO i zarzuciła:
- 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zw. z art. 32, art. 69 i art. 71 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 i ust. 2 lit. c) Konwencji o Prawach Osób Niepełnosprawnych, polegającą na:
- a) błędnym posłużeniu się jedynie wykładnią językową, podczas gdy organ winien zastosować wykładnię systemową oraz celowościową i funkcjonalną, z uwzględnieniem zasady ochrony rodziny i równości;
- b) uznaniu, że osobie z ustalonym prawem do emerytury świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje choćby w części stanowiącej różnicę pomiędzy uzyskiwaną emeryturą z kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, co stanowi naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, wobec tego, że pozbawia faktycznego (a nie jedynie formalnego) beneficjenta świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na okoliczności niezależne od niej, a także ze względu na nieuwzględnienie ratio legis ograniczeń przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego opisanych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.
- 2) naruszenie przepisów postępowania w postaci:
- a) art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącej, które wyraża się w szczególności pominięciem celu, w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego;
- b) art. 8 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania obywateli do władzy publicznej, poprzez mechaniczne stosowanie prawa, bez uwzględnienia zasad współżycia społecznego i dobra jednostki - osoby niepełnosprawnej oraz jej opiekuna.
Mając powyższe na uwadze wniesiono o:
- 1) uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w określonym przez Sąd terminie z zastosowaniem oceny prawnej, że prawidłowo interpretowany przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżącej w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 tej ustawy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej emerytury;
- 2) przyznanie od organu na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego skarżącej, według norm przepisanych.
SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga co do zasady nie jest uzasadniona, choć motywy decyzji organów nie są w pełni przekonujące.
W świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.
Organy obu instancji, poprzestając na literalnym brzmieniu tego przepisu (wykładni językowej) przyjęły, że ponieważ skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA [7] z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 r., s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).
Niewątpliwie nie można stawiać w gorszej sytuacji osoby, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury (choć niewielkiej) w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne.
Na potrzebę zastosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. zwrócił uwagę również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 833/18 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r., sygn. III SA/Kr 137/19. W wyrokach tych Sądy stanęły na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości tej emerytury (zob. wyroki NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 757/19 i z 8 stycznia 2020 r., sygn. I OSK 2392/19).
Nie należy jednak pomijać, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, iż istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Faktem jest, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki; warunkiem jest jednak, by stan ten w odniesieniu do tego samego niepełnosprawnego i jego opiekuna trwał (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 marca 2020 r., II SA/Po 926/19).
Skarżąca tymczasem, jak wynika z wniosku, urodziła się w 1941 r. Zatem jest osobą, która wedle wszelkich zasad dotyczących wieku emerytalnego, zdolności podejmowania zatrudnienia ze względu m. in. na możliwości fizyczne i zdrowotne, wyłączona jest z rynku pracy, a przynajmniej nie wykazała, by było inaczej. W szczególności nie przedłożyła żadnego zaświadczenia lekarskiego z zakresu medycyny pracy, z którego jasno wynikałaby zdolność podjęcia legalnego, rejestrowanego zatrudnienia.
Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77 §1, 80, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 1 u.ś.r. ani też innych przepisów, w tym konstytucyjnych i konwencyjnych wskazanych w skardze, w stopniu uzasadniającym jej uwzględnienie, choć nie wszystkie argumenty decyzji można podzielić.
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.