Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] Prezydent Miasta B. – B. powiadomił J. i M. F. oraz E. i S. R. o wszczęciu postępowania ustalającego obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty od wzrostu wartości gruntu, dla którego uchwalona zastała zmiana planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta. Organ I instancji wskazał, iż postępowanie dotyczy nieruchomości położonej w K.Ś., sprzedanej [...] L.Z., a nadto wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. – B. z dnia [...] w sprawie zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego jednorazowa opłata wynosić winna 30 % wzrostu wartości nieruchomości.
W trakcie podjętego postępowania administracyjnego małżonkowie F. wnieśli pismo kwestionujące legalność wszczętego postępowania z uwagi na to, że ich zdaniem do opłaty, o której mowa powyżej stosuje się przepisy ordynacji podatkowej przewidującej trzyletni okres przedawnienia zobowiązań podatkowych. Z kolei małżonkowie R. wnieśli pismo wyjaśniające, że zmiana planu zagospodarowania przestrzennego dotycząca gruntu położonego w B. – B. K.Ś. weszła w życie [...] natomiast E. i S. R. nabyli udział we współwłasności nieruchomości dopiero [...]. Tym samym w dacie zmiany wartości nieruchomości powodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie byli oni współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji jednorazowa opłata nie może zatem wobec nich zostać ustalona.
W ramach czynności wyjaśniających organ I instancji ustalił, iż zgodnie z księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego w B. – B., działka nr [...] należała od [...] w ½ do P.M., a w ½ do M.F., Następnie w wyniku postanowienia Sądu Rejonowego w B.-B. z dnia [...] sygn. [...] ½ działki w postaci udziału P.M. nabył S.R. Z kolei aktem notarialnym z dnia [...] Repertorium A Nr [...] przedmiotowa nieruchomość została w całości zbyta przez pozostających w ustawowej wspólności małżonków F. i pozostających w ustawowej wspólności małżonków R. L.Z. Organ I instancji zlecił nadto rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego wzrostu wartości prawa własności nieruchomości gruntowej. Oszacowana wartość działki nr [...] przed zmianą planu wynosiła w myśl ustaleń operatu [...] zł natomiast po zmianie planu [...] zł. Oszacowany wzrost wartości nieruchomości gruntowej wyniósł tym samym [...] zł.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta B. – B. ustalił z urzędu wysokość jednorazowej opłaty od wzrostu wartości nieruchomości obejmującej przedmiotową działkę na kwotę [...] zł i zobowiązał J. i M. F. oraz E. i S. R. jako właścicieli nieruchomości aż do dnia jej sprzedaży do wpłaty tej kwoty na wskazane w decyzji konto w terminie miesiąca od uzyskania przez decyzję przymiotu decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał odnośne przepisy i wyjaśnił, że w myśl wskazanej wyżej Uchwały Rady Miejskiej z [...] jednorazową opłatę od wzrostu wartości nieruchomości objętych zmianą planu ustala się w wysokości 30 %.
Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył S.R. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W odwołaniu strona podkreśliła, iż wzrost wartości nieruchomości objętej decyzją nastąpił w dacie wejścia w życie planu zagospodarowania tj. [...] kiedy to małżonkowie R. nie byli jeszcze jej współwłaścicielami. Nadto, zdaniem strony, w myśl stosownych przepisów ordynacji podatkowej decyzja w sprawie ustalenia opłaty mogła zostać wydana jedynie w ciągu trzech lat od końca roku kalendarzowego, w którym zaistniały przesłanki do nałożenia opłaty.
Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. – B. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla E. i S. R. i w tej części umorzyło postępowanie jako bezprzedmiotowe, natomiast w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż wbrew twierdzeniom odwołującego się pięcioletni termin dochodzenia roszczeń z tytułu renty planistycznej upłynął dopiero z dniem [...], a nie jak twierdzi odwołujący się z dniem [...]. Organ II instancji podzielił natomiast zgłoszony zarzut, iż E. i S. R. stali się współwłaścicielami nieruchomości w ½ części dopiero po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji nie było podstaw prawnych do obciążenia ich jednorazową opłatą
W dniu [...] J. i M. F. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się uchylenia zarówno decyzji SKO, jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenia kosztów postępowania oraz skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu małżonkowie F. podnieśli występujące w sprawie ich zdaniem naruszenia prawa procesowego albowiem w trakcie postępowania nie byli informowani o poszczególnych czynnościach Kolegium. Nadto decyzja organu I instancji została skierowana zarówno do małżeństwa F. jak i R. pomimo, iż w ocenie skarżących Kodeks Postępowania Administracyjnego nie zna podmiotu zbiorowego. Takie określenie stron postępowania, jakim posłużył się organ I instancji, stanowi zatem zdaniem skarżących rażące naruszeni prawa.
Skarga została wniesiona w terminie.
W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż przez cały czas postępowania przed organem I instancji skarżący brali w nim czynny udział (organ wskazał daty stosownych kierowanych do stron pism), a tym samym zarzut naruszenia w tej mierze przepisów proceduralnych jest nieuzasadniony. Nietrafny jest także zarzut, iż decyzja nie może określać jako strony współwłaścicieli nieruchomości albowiem przedmiotowa nieruchomość stanowi współwłasność.
Dodatkowe pismo procesowe złożył w dniu [...] pełnomocnik skarżących wskazując naruszenie prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. W obszernym piśmie pełnomocnik podniósł nadto, iż w [...] skarżący zawarli umowę majątkową małżeńską znosząc ustrój wspólności, a tym samym współwłasność łączna przekształciła się we współwłasność ułamkową, czego nie wzięły pod uwagę organy obu instancji, a co w efekcie doprowadziło do błędnego oznaczenia stron zobowiązanych do zapłaty renty. Nadto z błędnej redakcji sentencji decyzji wynika, iż skarżący spełnić obowiązek mają w pełnej wysokości pomimo, iż posiadali każdy jedynie po ¼ udziałów w nieruchomości, a postępowanie w stosunku do małżonków R. zostało umorzone. Pełnomocnik skarżących wywiódł nadto, iż warunkiem skutecznego ustalenia zobowiązania jest doręczenie decyzji przed upływem terminu przedawnienia jej wymiaru. W niniejszej sprawie zmiana planu zagospodarowania przestrzennego weszła w życie z dniem [...], a tym samym pięcioletni okres przedawnienia upłynął z dniem [...].
Przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji awizowana została skarżącym dopiero [...], a wobec nie podjęcia w terminie doręczenie zastępcze ustalić należy na dzień [...] czyli po upływie terminu przedawnienia. Pełnomocnik skarżących wskazał też, iż w myśl zasady nie retroakcji nie można przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. odnosić do zdarzeń zaistniałych przed tą datą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.
Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także decyzji rozstrzygnięcie to poprzedzającej, wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, choć po części z innych przyczyn niż podnoszone w skardze i dodatkowym piśmie procesowym złożonym przez pełnomocnika skarżących w dniu [...]. Wskazać bowiem należy, że rozstrzygnięcie organu I instancji wydane zostało z naruszeniem art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), który to przepis stanowi, że jeśli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.
Przytoczony przepis regulując kwestię partycypacji gminy w zyskach, jakie przynosi zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku ze zmianą ustaleń zawartych w planie miejscowym (por. szerzej np. T. Bąkowski: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004, Komentarz do art. 36 ustawy) przewiduje możliwość i obowiązek nałożenia przedmiotowej opłaty jedynie na osoby uzyskujące ze zmiany planu korzyści finansowe, a więc te, które w dacie wejścia w życie planu lub jego zmiany były właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości, a następnie nieruchomość tę zbyli. Wbrew brzmieniu wskazanego przepisu organ I instancji zaadresował wydaną przez siebie decyzję nie tylko do małżonków F., którzy w dacie wejścia w życie zmiany planu miejscowego istotnie w ½ byli współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości lecz obowiązek uiszczenia opłaty nałożyli także na małżonków R., którzy współwłaścicielami nieruchomości, stali się dopiero w [...].
Faktu tego organ I instancji nie uwzględnił w zaskarżonej decyzji pomimo istnienia w aktach sprawy stosownych dokumentów. Nadto obciążając współwłaścicieli nieruchomości obowiązkiem uiszczenia opłaty organ I instancji, pomimo adresowania decyzji do dwóch małżeństw stanowiących współwłaścicieli w ½, określił nakładaną rentę planistyczną w postaci jednej całościowej kwoty bez wyjaśnienia czy odpowiedzialność współwłaścicieli ma charakter solidarny czy też indywidualny, a jeśli tak to w jakich częściach, zdaniem organu, współwłaściciele winni ustaloną kwotę uiścić.
Wskazać w tym miejscu należy, iż organ II instancji dostrzegł niewłaściwość obciążenia obowiązkiem uiszczenia renty planistycznej małżonków R. i podjął próbę skorygowania wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej poprzez uchylenie rozstrzygnięcia w części odnoszącej się do E. i S. R. i umorzenie prowadzonego wobec nich postępowania. W pozostałej części organ II instancji utrzymał jednak decyzję organu I instancji w mocy pozostawiając tym samym całą ustaloną kwotę renty stanowiącą w efekcie zobowiązanie nałożone jedynie na małżonków F. Do nałożenia mocą decyzji drugoinstancyjnej na J. i M. F. obowiązku uiszczenia pełnej wysokości renty pomimo, iż małżonkowie jedynie w ½ byli współwłaścicielami rzeczonej nieruchomości organ II instancji nie odniósł się w uzasadnieniu swej decyzji ani jednym słowem, co uniemożliwia kontrolę i ocenę jego rozumowania a także przyjętych przezeń w tej mierze ustaleń.
Przypomnieć zatem należy, iż zgodnie z art. 107 § 3 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej: k.p.a.) uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania.
Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji podzielić należy nadto zawarty w skardze zarzut naruszenia wobec skarżących przysługującego im prawa do czynnego udziału w postępowaniu drugoinstancyjnym, z akt sprawy nie wynika bowiem by w myśl zawartego w art. 131. k.p.a. nakazu zostali oni poinformowani przez organ I instancji o wniesieniu przez E. i S. R. odwołania. W konsekwencji pierwszą czynnością jaką organ II instancji skierował w toku postępowania odwoławczego do małżonków F. było doręczenie im decyzji Kolegium.
Z powyższych względów Sąd uznał konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji organu II instancji jak też poprzedzającego ją rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Badając legalność podjętych w toku postępowania decyzji Sąd nie podzielił natomiast zawartych w skardze zarzutów co do generalnej niedopuszczalności wydania decyzji administracyjnej kierowanej do kilku adresatów, albowiem zarzut ten wobec brzmienia art. 107 § 1 k.p.a (nakazującego w decyzji zawrzeć oznaczenie strony lub stron) jest w sposób oczywisty bezzasadny. Także zawarta w dodatkowym piśmie procesowym argumentacja pełnomocnika skarżących, iż w [...] skarżący znieśli umową ustawową wspólność małżeńską, a tym samym współwłasność łączna przekształciła się we współwłasność ułamkową, wydaje się nie mieć znaczenia dla niniejszej sprawy albowiem przedmiotowa nieruchomość zbyta została przez małżonków już w roku [...].
Podobnie podzielić nie można rozważań dotyczących zasady nieretroakcji, nie uwzględniających faktu, iż zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisy dotyczące renty planistycznej nie kreują nowej konstrukcji prawnej, która przed wejściem w życie ustawy nie istniała w systemie prawa lecz stanowią normy powielające rozwiązanie przyjęte już w przeszłości w ustawie obowiązującej w czasie gdy zmianie uległ plan miejscowy i skarżący zbyli nieruchomość osiągając w związku ze zmianą planu określone korzyści. Sąd nie podziela także wyrażanych tez, iż w odniesieniu do renty planistycznej stosować należy regulacje (zwłaszcza dotyczące terminów) zawarte w ordynacji podatkowej i wreszcie, że warunkiem skutecznego ustalenia zobowiązania jest doręczenie przed upływem 5-letniego terminu przedawnienia jej wymiaru decyzji administracyjnej nie zaś samo li tylko wszczęcie w tej sprawie postępowania administracyjnego.
Tut. Sąd bowiem zwraca uwagę na to, iż wskazane wątpliwości prawne już na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. zostały przesądzone w judykaturze, a orzecznictwo to zachowało w pełni aktualność także na tle ustawy obecnej. Przywołać w tym miejscu wypada np. wyrok NSA z 3 września 2004 r. OSK 520/04, OSP 2005/7-8/91 akcentujący, iż do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. W sprawie opłaty planistycznej mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które mają charakter norm powszechnie stosowanych w postępowaniach administracyjnych. Określony w przepisach termin 5-letni stanowi natomiast termin wnoszenia roszczeń z tytułu wzrostu lub obniżenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji wszczęcie postępowania o ustalenie tej opłaty może nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące.
W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. O kosztach orzeczono na wniosek skarżących na podstawie art. 200, 205 i 209 p.p.s.a, a także § 14 ust. 2 w zw. z § 6 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. 2002, Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).